试论国有企业领导人员任用制度
发布日期：2004-05-21 文章来源： 互联网
随着国有企业改革的深入发展，从机制上解决国有企业领导人员的任用问题，已成为一项非常急切的任务。本文从分析现行国有企业领导人员任用制度的弊端和市场选择企业领导人员的优越性出发，探讨市场选择和政府任免相结合的国有企业领导人员任用制度的合理性和可行性，并就这一制度实施应注意的有关问题作初步探讨。
21世纪是人才竞争的世纪，然而，我国国有企业领导人员的素质及任用机制的现状，不仅不能适应这种竞争的要求，而且也极不利于当前国有企业的改革和发展。按照党的十五届四中全会“积极探索适应现代企业制度要求的选人用人新机制，把组织考核推荐和引入市场机制、公开向社会招聘结合起来，……”（注：《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》“十一、建设高素质的经营管理者队伍”，《人民日报》1999年9月26日。）的要求， 对国有企业领导人员的运用机制进行改革，建立起市场选择和政府任免相结合的新的国有企业领导人员任用制度，已成为国有企业改革的当务之急。
一、现行行政机关直接考察任用企业领导人员机制的弊端
1.不适应市场经济要求。市场配置资源和竞争机制是市场经济的两个最基本的特征。经营管理人员（或称“经理人”）从本质上讲，也是资源的一种，而且是最具活力的人力资源。按照市场规则对其进行配置，按照竞争的办法来选拔任用，应为市场经济的应有之意。目前，行政机关直接对企业领导人员进行考察任免的选人用人办法，主观因素较多，实质是援用计划经济条件下干部调配管理的思路和模式，是不符合现代市场经济基本要求的。
2.选人视野受限，难以选拔优秀的经营管理人才。行政机关直接考察任用企业领导人员，主要是在组织人事部门或上级机关所熟悉的人群中选择，视野受到很大的局限。并且即使是“圈内”人，如果没有一定的关系或者不被领导赏识，即使真有本事，也不一定能脱颖而出。“搞五湖四海”，广揽天下贤才就更不容易了。
3.选拔模式、标准与机关干部雷同，不利于经营管理人才的培养。目前，行政机关在选拔企业领导人员标准上，首先强调政治思想素质，同时又没有具体的衡量标准（也无法设定衡量标准），往往由考察人员“目测”或“耳辨”，而这种判断本身与选择者本人的素质、好恶标准有关，缺乏客观性。而恰恰对企业领导人员最重要的衡量标准-经营能力和经营业绩等可量化和可测试性指标重视不够，容易导致选人用人和人才培养上的失误。
4.“官身依附”和异地、改行作官，使企业领导人员缺乏应有的压力和动力。由于企业领导人员的升迁任免与任免机关或某位领导的关系非常重要，在事实上形成了一种企业领导人员与行政机关领导之间的“官身依附”关系，导致一些企业领导人员关注点错位。不是尽心关注企业经营管理绩效，而热衷于与上级机关搞好关系。由于向来企业领导人员经营不当或犯了错误，可以改行调到机关当行政或党团干部，或者易地作官，却很少因为经营不善被撤职的。所以，相当一部分企业领导人员没有紧迫感、责任感，有的甚至失去了应有的羞耻感。企业因为自己的原因没经营好而倒闭，他可以满不在乎，悠然自得，甚至大搞腐败行为。穷庙富方丈现象就是明显的例证。
5.容易导致腐败。由于行政机关直接选拔企业领导人员往往在其熟悉的范围内进行，同时又缺乏公开、平等、竞争的程序，秘密操作的较多，透明度较差，容易导致暗箱操作和个人专断。某些经营管理能力不怎么样，却极善投机钻营的人，就可能千方百计地钻进这个圈子，并且编织起强大的关系网。先是讨好巴结组织人事部门和上级机关，送礼甚至行贿。有权部门也顺势搞“权力寻租”、“钱权交易”。而他一旦爬上企业领导岗位，就一方面慷国家之慨，继续维护和巩固关系网以保往“乌纱帽”，另一方面自己大肆挥霍，甚至贪污、挪用国家资财。上行下效，致使国有资产大量流失，企业腐败之风屡禁不止。
二、市场选择的优势和局限
如果我们能通过经理人市场选择国有企业领导人员，就能获得以下优势：
1.视野广阔、资源丰富、选择面大。通过市场选择企业领导人员，就可以在相对广大的范围内选择人才，大大拓宽选人用人渠道。现代市场经济要求建立全国甚至全世界统一开放的市场。在西方经济发达国家，经理人的选择是全国性的，相当多的国家在世界范围内选择总经理。德国最大的国有企业-德国电信的当今总经理就不是德国人。（注：据中德企业监管研讨会资料，1999年12月，北京。）正是由于经理人市场选择范围的广泛性，才使一流的企业聘请到了一流的经理人才。又正是一流的经理，创造了企业一流的业绩。如果我国能够建成全国甚至全世界范围的经理人市场，政府就不用在其所熟悉的人中间“矮子里头拔高子”，而是拥有了一个丰富的经理人才库。
2.客观性强。市场经济最本质的特征是竞争。竞争使市场选择具有两个基本的特点：一是选择标准的客观性。就是说市场是检验事物真伪、好坏和优劣的试金石。反映在经理人选择上，就是经理人要有真才实学，不能滥竽充数。在选择标准上，在考察经理人的诚信、敬业和政治思想等品德要求外，主要采用经理人经营业绩记录和本人学识、经历、经营管理能力测试值等可量化标准；二是选择方式方法和程序手段的客观性。市场选择主要采取笔试答卷、面试考核等竞争性方式进行，并且都在公开、平等、竞争、择优的原则下运作，强调程序的公开性、合理性和合法性。这两个特点，使市场选择增强了透明度和客观性。正是市场竞争的客观性，使优胜劣汰成为现实。
3.机制灵活。由于企业领导人员从市场中来，经过市场检验，又回到市场中去，经理人的选择完全通过市场进行，由市场机制发挥优胜劣汰的作用。国家通过合同的形式确定与企业领导人员之间的权利义务关系。企业领导人员完不成合同约定的经营目标，国家有权解除合同，使其回到经理人市场另行择业。由于成熟的经理人市场人力资源的丰富性，使这种经理人的随时解聘和聘用成为可能，并且不损害经理人的质量。
4.岗位压力转化为动力。经理人市场的存在和企业灵活的选人用人机制，必然迫使在岗企业领导人员时常感受到工作的压力，担心自己干得不好而被国家“炒鱿鱼”。如果同时建立起有效的激励机制，使经营者有足够的激励，这种压力就能较好地转化为工作的动力。同时，选贤任能的环境还会大大促进企业领导人员为良好声誉、经营业绩和自我价值实现而勤勉努力。
5.有效防止腐败行为。由于市场选择所固有的公开性和严格的程序要求，能有效地防止选人用人的“暗箱操作”，预防和减少买官卖官、权钱交易等腐败行为。
但市场选择并非没有任何局限。虚假信息、操纵市场等现象肯定在所难免。这就要求政府有关部门必须健全和管好经理人市场，提高管理人员的素质，保证选择者的公正性，并强化其法律责任。通过守合同、重信誉、资质良好的“人才公司”或“猎头公司”来选择经理人，将是经理人选择的主要发展方向。
总之，市场选择最大的优势是通过市场竞争，公开、公平、公正地在最广大范围内选拔人才，最大限度地预防和减少行政权力直接干预企业领导人员选择可能带来的不公和弊端。
三、市场选择和政府任免相结合的企业领导人员任用制度的合理性和可行性
（一）合理性问题
市场选择、政府任免的企业领导人员任用制度不是凭空臆想，而是国有企业依市场规则运作和国有企业所有权制度的必然要求。
1.国有企业依市场运作，领导人员必须依市场选择。在社会主义市场经济条件下，必须确立国有企业的独立市场主体和法人实体地位，政府不应直接干预企业的经营管理。国有企业要在市场竞争中生存和发展，就必须按照市场规则运作。作为企业诸要素中最活跃、最关键要素的经理人，必须具备适应市场要求的高素质。高素质的经理人才资源从哪里来？多年计划经济和市场经济正反两方面的经验都已证明：靠计划调配、搞统包统配、平稳照顾是选拔不出优秀人才的。通过统一、开放的人才市场，用竞争的办法，在最广泛的范围内进行选择，才能选出相对最优的经营管理者。
2.政府任免的依据。自公司制度建立，所有权和经营权分离以来，公司的经营者从来都是由占公司股份多数的股东来选择的，或者由最大的控股股东决定，或者由股东投票从而取得多数票的股东集体决定。这是国际通行做法，也是公司制度的核心内容之一。在不直接控制公司的情况下，股东通过控制经营者达到控制公司的目的。国有企业包括国有独资公司和控股公司，其最大的股东都是作为整体的全国人民。《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》和《国有企业财产监督管理条例》规定：国务院代表国家统一行使国有企业财产的所有权，中央和地方政府分级管理国有资产。国务院作为国有企业财产所有者的代表，代表国家行使所有者权利，理所当然应由它来任免国有企业的经营管理者。国有企业的分级管理体制，加之在实践上既没必要也不可能由国务院直接任免地方管理的中小型国有企业，授权地方政府任免其管理的国有企业的经营管理者，在理论是说得过去的，实践上也是可行的。这也是国家行使所有权的重要方式之一。所以由政府最终决定任免谁为企业经营管理者，于法有据，不可轻否。
（二）可行性问题
有人认为，市场选择和政府任免是矛盾的，二者不能相容，要么市场选择，要么政府任免。这种认识是片面的。邓小平同志指出，市场是经济手段，资本主义可以用，社会主义同样也可以用。国有企业领导人员的市场选择，是市场机制在国有企业领导人员选拔方式上的具体运用，是对行政机关传统选拔任用方法的改革。政府任免是任用制度的实质，是政府作为行使国有资产所有权的主体的权利，同时也是政府代表人民行使国有企业所有权所必须承担的责任和义务。从一定意义上讲，政府任免是国有企业领导人员任用制度的实质，市场选择是企业领导人员运用的机制，是方法。两者并不矛盾，可以很好地结合。
四、市场选择与政府任免相结合应正确把握的几个问题
市场选择与政府任免相结合的国有企业领导人员任用制度，能否有效实施并取得良好的效果，关键是看能否搞好两者的结合。这种结合必须把握好以下几个重要方面。
1.确立市场选择的基础性和主导性地位。在实际选择企业领导人员时，坚持市场主导还是政府主导，是实施这项制度的首要问题。笔者认为，在实际选择经营者时，必须保证市场的主导地位。就是说，在选择经营者的操作过程中，政府不应随意干预，应充分发挥市场竞争的作用。
市场选择在经营者选择中的主导作用，首先表现为选择标准的客观性，即主要是凭经营者的经营业绩作出评判。企业追求的首要目标是利益的最大化。国家无疑应当以此作为选择经营者的标准，即只选择那些能给企业带来最大利益的经营者。通过企业效益的好坏来反映经营者的能力素质，市场选择才具有可操作性。这也是由市场的客观性所决定的。市场只检验客观的、可衡量的标准-经营业绩。至于别的衡量标准，都应该作为业绩标准的辅助或补充，因为别的标准最终都应反映到企业的经营业绩上来。一个最革命、最讲政治的经营者如果不能使企业取得良好的经济效益，反而把企业领到困难甚至破产的边缘，无论如何是不能算作好的企业家的。确立经营业绩作为评价企业领导人员的主要标准、第一位的标准，就是排斥主观的、随意的，甚至带有某种长官意志的评价和评价标准。排斥虚假的、夸夸其谈的能力虚构，要求真才实学和真正的经营管理才干。
在实践中，以业绩为选择标准和保证市场选择的基础性和主导性地位是相辅相成的。只有以业绩为主要选择标准，才能保证市场选择的基础性和主导性地位；而保证了市场选择的基础性和主导性地位，就必然要求以经营业绩作为选择的标准。
2.明确政府任免的责任。当经营者选择主要通过市场进行后，政府是不是就成了橡皮图章，成为只履行手续的傀儡呢？绝对不是。这时政府及有关部门，主要是组织人事部门的职责主要有两个：一是建立和管好“经理人市场”，设计和规范经理人选择的规则程序；二是切实履行好监督职能。前者以保证有足够丰富的经理人资源，保证经理人的选拔按照市场规则进行，使公平竞争、优胜劣汰的原则得到很好的贯彻为目标。保证市场是健康的，能够真正按照社会主义市场经济的要求运作和发挥作用，保证经市场选择的经理人的高素质。后者则要求政府及有关部门切实发挥监督作用，对已被选拔到企业领导岗位的经理人进行有效监督，对其进行跟踪考察。一方面防止其腐败，另一方面考察其是否真正具备领导企业的才能，是否能够创造良好的业绩。一旦发现其不胜任岗位要求或者产生腐败行为，就应行使最终控制权，撤换不合格经理人，以保证企业不因此受到损失。
3.大力发展经理人市场，积极培植经理人文化（道德文化和法律文化）。发展经理人市场和培植经理人文化，对于实施市场选择、政府任免的国有企业领导人员任用制度具有非常重要的意义。发展经理人市场主要是解决一个经理人资源问题，同时也是建立经理人市场选择机制和经理人文化的基础条件。只有经理人市场得到大力发展，经理人的市场选择才可能成为现实。目前，我国各种各样的人才市场已不在少数，大大小小的经理人广告也常见之于报端，但真正规范的、面向全国或全世界的真正意义的经理人市场却并未建立起来。这恐怕与经理人，尤其是国有企业领导人员所固用的选拔机制和有关部门未给予应有的重视莫无关系。
经理人文化的培植则更是一个需要长期努力的问题。所谓经理人文化，通俗地讲，就是干经理人这一行的规矩、惯例和风俗，其中最核心的就是经理人的声誉。一个经理人通过自己的谨慎、勤奋和才干，创造了一流的经营业绩，在经理人这一行里留下了良好的声誉，这个声誉就成为此人以后赖以谋求新的职位和发展的资信条件，是经理人最大的财富之一；相反，如果某个经理人在经营管理经历中，由于不负责任或贪污腐化而被撤销职务，或者因为经营无方致使企业破产倒闭，此人在经理人市场上就可能名誉减损，再难谋得经理人职位了。目前，虽然我国公司法和证券法中有少许规定，但离经理人法律文化环境的建立还有一定的距离，经理人文化发育还相当不成熟。要建设经理人文化环境，除必须尽快建立起健康的经理人市场和在有关法律法规中对经理人任职条件作出特别规定外，还必须杜绝“易地作官”和“改行作官”的做法。易地作官或改行作官，不仅与权责相当的原则相悖，而且极易腐蚀经理人应有的责任心和向上精神，放纵腐败。
同时，发展经理人市场、培植经理人文化，还应积极倡导和发扬我国知识分子为党、为国家和人民甘于、勇于奉献的精神；严格防止虚假信息，建立和维护经理人市场声誉；严格公开、平等、择优的竞争机制，破除论资排辈的陈规陋习，不拘一格、唯才是举。
4.建立健全企业领导人员业绩评价体系和企业领导人员激励机制等配套制度。要切实解决企业领导人员任免和考核标准问题，努力减少凭主观印象评价经理人的消极作用，必须建立健全企业领导人员业绩评价标准体系。通过与同类企业的业绩平均值和同类其他企业的横向比较，以及与本企业历史情况的纵向比较来判断企业领导人员的业绩水平。这个标准应是客观的、可量化的和易操作的。应主要采用可反映企业经营状况的经济指标，包括财务效益指标（如净资产收益率、总资产报酬率、资本保值增值率等）、资产营运指标（如总资产周转率、流动资产周转率、存货周转率等）、偿债能力指标（如资产负债率、流动比率、速动比率等）、发展能力指标（如销售（营业）增长率、资本积累率）以及市场占有率、股价和技术开发和创新能力指标等等。
按质论价，等价交易，这是市场经济的基本法则之一。同样，经理人的素质与经理人的报酬应是成正比的。惟有良好的激励，才能吸引高素质的经理人才，企业领导人员激励机制是否充分有效，关系市场选择机制运行的效益。同时，由于经理人成为“靠出卖劳动力的‘雇佣军’”，不解决其后顾之忧，恐怕就少有人应聘，对于已被聘任的不合格经理人的调整也会变得十分困难，从而导致经理人市场选择机制的失效。所以，实施市场选择机制，必须有相应的激励措施。
