我国约有6000万残疾人，他们中的绝大部分生活在农村。残疾人作为社会中特别困难的一个群体，除享有健全公民应当享有的所以权利以外，国家为了保障残疾人的权利得到切实实现，还制定专门的只适用于残疾人的特殊法规加以保护。到目前为止，我国有关残疾人的专门立法有《中华人民共和国残疾人保障法》（1990年颁布、1991年实施）、《残疾人教育条例》（1994年颁布并实施）。此外，在宪法、选举法、民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、治安管理处罚条例、教育法、义务教育法、婚姻法、劳动法、个人所得税法等35部法律、法规中都有对于残疾人给予特殊保护的规定。自70年代以来，我国残疾人事业在中国残疾人联合会主席邓朴方的领导下取得了举世瞩目的历史性成就。国家不仅制定了以上的法律、法规保障残疾人的权益，而且制定了促进残疾人事业的国家计划，规定了扶持保护残疾人的政策，建立了残疾人工作协调机构。总之，残疾人事业越来越受到国家和全社会的高度重视。

　　1987年4月，经国务院批准，由民政部、国家统计局、国家计委、卫生部、公安部、财政部、残疾人福利基金会、盲人聋哑人协会和地方政府组织4万余名调查员，在我国进行了首次大规模的全国残疾人抽样调查。调查内容很多，其中包括残疾人的康复、就业、教育、婚姻和生活状况。调查结果表明，在各级政府和各级残疾人组织的领导下，我国残疾人事业取得了巨大的进展。

　　1988年3月中国残疾人联合会及其地方组织成立，1990年12月残疾人保障法颁布，从此中国残疾人事业由于有了可靠的组织和法律保障，因而呈现出健康和迅速发展的势头，残疾人权利状况有了明显的改观。

　　（一）我国残疾人权益保障的现状

　　1．残疾人康复状况

　　根据残疾人保障法有关为残疾人提供康复服务的规定，卫生部、民政部、国家计委等部门曾发布了一系列关于残疾人康复的文件，为残疾人康复提供具体的法律保障。全国还设立了康复医院、矫形医院、精神病院、残疾人康复中心等医疗康复机构，在街道、乡镇等基层社区设立康复站，为残疾人的康复提供物质保障。

　　到1992年底，全国共确定2235个白内障复明中心、980个小儿麻痹后遗症娇治中心、1357个聋儿听力语训中心、98个低视力康复点、11996个社区康复站，建立了在全国承担康复资源中心任务的中国康复研究中心和中国聋儿康复研究中心；逐步在二级和三级医院设立康复科、在一些高等院校设立了康复专业（例如首都医科大学、同济医科大学等），培养康复专业人才。从1988年至1992年的五年中，完成白内障手术90.4万例、对38711名聋哑儿童进行了语言训练、进行了32.8万人次的小儿麻痹娇治手术、对70多万精神病人进行了康复、对9315名学龄前儿童进行了训练、为残疾人提供了160余种86000余件用品用具。[1]

　　“九五”期间，我国残疾人康复事业有了较大进展，有433万人得到不同程度的康复。其中，施行白内障复明手术1866680例，脱盲率达97.2%；为低视力者配用助视器101363例，并对他们进行视功能训练；对77920个聋儿进行听力语言训练，入普通幼儿园普通小学率达19.4%；实施肢体残疾矫治手术231956例；装配假肢151755例；对1225506名重症精神病患者进行综合治疗和康复，社会参与率达62.7%，解除关锁3万余人。[2]

　　2．残疾人接受特殊教育状况

　　我国的义务教育法、残疾人保障法和残疾人教育条例都对残疾人的教育问题作了规定。

　　1988年召开了首次全国残疾人教育工作会议，要求各地把残疾人教育作为国家教育事业的一部分，纳入义务教育的轨道。从此，我国残疾人的基础教育、中等教育和高等教育、成人教育、职业教育都取得了显著进展。

　　1987年我国有初中以下特殊教育学校504所，在普通学校附设特教班578个，在校生5.2万人。到1993年，特殊教育学校达到1108所，增加了一倍，普通学校附设的特教班达到3568个，增加了6倍。盲、聋、弱智学校在校生达到37万人，也增加了6倍。普通高等院校招收残疾学生已达7000余人。[3]到了2000年底，全国特殊教育学校已发展到1648所，普通学校敷设特教班4567个，在校生达589032人，学龄残疾儿童762983人，残疾儿童少年义务教育入学率达到77%，251万残疾人接受不同程度的职业教育，6812名残疾学生被普通高等院校录取。[4]

　　3．残疾人劳动就业状况

　　国家要求各级政府对残疾人劳动就业统筹规划，一方面举办福利企业集中安排残疾人就业，另一方面，规定国家机关、企事业单位、社会团体按职工人数的一定比例安排残疾人就业。同时扶持残疾人个体开业。

　　在国家减免税政策的扶持下，社会福利企业1979年全国有1106个，就业的残疾职工4.8万人，产值7.2亿元；到1991年，社会福利企业增加到43071个，增长了39倍，就业的残疾职工70.1万人，增长了15倍，年产值约412.1亿元，增长了57倍。从1978年到1991年，民政部门用于扶持社会福利企业的资金累计达3.3亿元。到1992年分散就业的残疾人已经达到140万人，占全国职工总数的1%。[5]

　　“九五”期间，残疾人就业取得了显著进展，城镇新安排110.1万残疾人就业，其中，按比例就业25.5万人，集中就业29.3万人，个体就业和自愿组织就业55.3万人；农村就业残疾人累计达1616万人，。残疾人就业率由“八五”末的70%提高到82.5%。[6]劳动就业不仅使残疾人成为自食其力的劳动者和社会财富的创造者，而且提高了残疾人的经济地位和社会地位，增强了他们参与社会生活的勇气和信心。

　　4．残疾人文化生活状况

　　到2000年底，全国有残疾人文化活动场所1632个、残疾人艺术团体207个、残疾人体育活动场所719个、电视专栏35个。助残志愿者3500万人次、助残红领巾1400万人次。[7]丰富多彩的残疾人文化生活，为残疾人提供了参与社会、交朋结友、开阔视野的条件和机会，对于提高残疾人的情趣和素质，发挥了重要的作用。

　　5．残疾人社会环境状况

　　1989年4月，国家建设部、民政部、中国残疾人联合会制定并颁布了《方便残疾人的城市道路和建筑物设计规范》后，方便残疾人出行的无障碍设施在全国各地逐步建立和增多。但是，无障碍设施也是集中在大中城市，因此，受益者仍然是少数残疾人。由于社会的不理解和不尊重，使得有些残疾人呆在家里不愿出门，因此有些城市的无障碍设施利用率很低，成了一种摆设。2001年6月，国家建设部、民政部、中国残疾人联合会又下发了《关于发布行业标准‘城市道路和建筑物无障碍设计规范’的通知》，对城市道路、建筑物、居住区无障碍实施范围和设计以及建筑物无障碍标志和盲道作了详细、明确的规定，这将进一步为残疾人走入社会、参与社会提供方便和条件。“十五”计划纲要也指出要积极推行无障碍设施。实践说明，在建立无障碍设施时，首先要消除社会对于残疾人的歧视和残疾人自己的自卑情绪，即构筑社会和残疾人观念上的无障碍通道。

　　在消除社会对残疾人的歧视和偏见方面，中国政府和中国残疾人联合会采取各种方法，来营造尊重和帮助残疾人的社会环境。到2000年，全国省级有关残疾人宣传的报刊专栏有36个、广播专题38个、电视手语专栏35个；市（地）级报刊专栏315期、广播专题367个、电视专栏273个。[8]“十五”计划纲要指出，“营造文明进步的社会环境，促进残疾人平等参与社会生活”，“在中小学思想品德教育课程中，增强人道主义、自强与助残等内容。”，“在全社会大力开展扶残助残活动”。纲要的这些精神将有助于促进扶残助残社会风气的形成。

　　（二）我国残疾人权益保障的问题及对策

　　我国的残疾人事业在近20年来迅速发展，但是，与国家整体发展相比，发展的速度仍然是很慢的，残疾人整体的生活水平还是比较低的。

　　1．在残疾人康复方面

　　由于受经济实力、医疗设施条件、康复人才等因素的限制，加之有些主管部门重视不够，我国残疾人中的绝大部分得不到康复。例如，聋儿难以配到合适的助听器，缺乏听力训练场所；许多肢体残疾者得不到辅助器械；很多智力残疾儿童得不到早期智力开发和功能训练；大中城市精神病人的医疗、监护和照管，已日益成为社会问题。

　　为了进一步推动我国残疾人事业发展，使之与国家全面建设小康社会、推进社会主义现代化的战略部署相适应，国务院批准实施由国务院残疾人工作协调委员会制定的《中国残疾人事业“十五”计划纲要（2001年-2005年）》。纲要指出，“十五”期间，计划使510万残疾人得到不同程度的康复，其中白内障复明手术年手术量达到40万例以上；为10万名低视力者配用助视器；对8万名聋儿进行听力语言训练；对240万重度精神病患者进行防治康复；为现有的12万麻风畸残者实施娇治手术或配备辅助器具；残疾人用品用具供应量达到250万件。同时，加强社区康复工作，采取措施减少和控制残疾发生。

　　2．在残疾人教育方面

　　我国残疾人教育事业可以说在近20年来得到了蓬勃发展。但是还有以下问题亟待解决：（1）与健全人相比，残疾人受教育机会少。残疾人中文盲占60%左右；全国6-14岁的学龄残疾儿童约有600万人，其中有学习能力的占约90%，但是他们的入学率不足20%；（2）特殊教育学校和特教班主要集中在大中城市，全国大多数县没有特殊学校，相当多的县没有一个特教班；（3）残疾儿童家庭一般比较困难，而特教学校一般实行寄宿制，许多学生因交纳不起学杂费、寄宿费而辍学；（4）一部分生活能自理、符合国家报考专业体检标准、达到录取分数线的残疾学生，不能被录取。

　　为了改变残疾人教育滞后于我国教育发展水平的状况，《中国残疾人事业“十五”计划纲要》指出“大力发展教育，提高残疾人素质”。“残疾人提高自身素质、平等参与社会生活，根本在教育。”“‘十五’期间，大力推广随班就读，提高残疾儿童少年义务教育入学率，积极发展学前教育，特殊学校合理布局，大力开展残疾人职业教育，放宽高等学校招收残疾考生的体检标准，在残疾青壮年中扫除文盲。”这些规定将会促进我国残疾人教育事业快速发展。

　　3．在残疾人就业方面

　　我国残疾人就业远远落后于社会经济发展，尤其是在实现社会转型时期，残疾人就业面临更多问题。

　　（1）就业率低。与全国就业率相比，残疾人就业率很低。城镇求职登记的残疾人有85万余人，没有安排就业的有116万余人；农村有467万残疾人没活可干。在全国农村3681万余贫困人口中，贫困残疾人有将近650万。全国6千万残疾人中，只有不足1/3的人能够自己养活自己，大多数靠家庭和亲友供养。

　　（2）在激烈的市场竞争形势下，社会福利企业的生存和发展受到了威胁。多数企业由于技术设备落后，人才资金缺乏，管理水平较差，加之残疾人占到职工总数的一半左右，因而在市场竞争中处于劣势，面临停产甚至倒闭威胁。

　　（3）分散就业有一定的困难。尽管国家规定社会各单位按比例录用残疾人，但是由于对残疾人的偏见和残疾人自身的困难，因而在求职时有相当的困难。

　　（4）农村残疾人从业困难。由于对农村残疾人没有采取有效的扶持措施，使得大多数残疾人因为没有起码的资金或物资因而不能从事力所能及的生产劳动，而使得生活非常困难。

　　《中国残疾人事业“十五”计划纲要》指出，就业是残疾人改善生活状况，提高社会地位、参与社会生活的基础，是实现人生价值的关键。因此要求在“十五”期间，“开展服务与培训，推动残疾人就业”。要进一步贯彻落实1999年《国务院办公厅转发劳动和社会保障部等部门关于进一步做好残疾人劳动就业工作若干意见的通知》，采取积极的扶持和保护措施，规范残疾人就业服务体系；加强残疾人职业培训，使失业登记的残疾人都能得到职业指导和职业培训；就业率达到85%。纲要的以上内容是保障残疾人就业的有力政策依据。

　　4．在残疾人文化生活方面

　　由于社会的偏见和歧视、残疾人自身的自卑感、文化体育设施主要集中在大中城市等方面的原因，残疾人不愿意、也不能走出家门、走入社会，因此，总体来讲，残疾人参加文化体育活动的人数和机会还是很少的。残疾人寂寞闭塞的生活状态与当前整个社会丰富多彩的文化体育生活情景形成了强烈的反差，必须逐步予以改变。

　　为了进一步活跃残疾人文化、体育生活，提高残疾人素质，发挥残疾人艺术、体育的特殊作用，展示残疾人才华，增进理解与沟通，“十五”计划纲要要求：公共文化机构要为残疾人提供服务；要广泛开展并吸收残疾人参加文化体育活动，在“十五”期间，使经常参加体育健身活动的残疾人达到10%，参加特奥运动的智力残疾人由5万增加到50万；培育特殊艺术人才，参加国内外演出和交流；提高残疾人的体育运动水平，办好第六届全国残疾人运动会，第三届全国特奥运动会，组织参加第八届远南残疾人运动会、第十二届残疾人奥运会等重大赛事。

　　5．要用法律保障残疾人的权利

　　我国的残疾人保障法是1990年颁布的，12年来，除了1994年制定了一个《残疾人教育条例》以外，立法上没有大的进展。残疾人事业在我国发展缓慢，除了经济发展水平低的原因以外，没有制定出有强制性的法律规范是我国残疾人事业发展缓慢的主要原因。残疾人保障法实际上是一个纲领性文件，没有强制执行的效力。例如，残疾人保障法第30条规定，各国家机关、社会团体、企事业单位要雇佣一定比例的残疾人，这个比例是多少，不雇佣怎麽办，多雇佣如何奖励，都没有明确的规定。但是，对于另外一些能够彰显中国残疾人事业巨大成就的宣言性规定，却贯彻得非常得力。例如，残疾人保障法第46条规定要为残疾人建造无障碍设施。结果在北京搞了许多残疾人无障碍设施，但是我们很少能看见残疾人从那里通过。这是因为，社会对残疾人有歧视和偏见，残疾人自己也很自卑；残疾人多数比较贫穷，没有能力购买辅助器械，所以他们多数很少出门；我国六千万残疾人中的绝大多数在农村，他们中的绝大多数甚至终生没有到过县城，因此花巨资为为数不多的、有能力出入于公共场所的残疾人修建无障碍设施，以显示我国对于残疾人的关心和爱护，还不如将建造无障碍设施的高额费用，用在为残疾人办实事上，只有这样残疾人才能真正受益。等到相当一部分残疾人能够买起轮椅了，穿得也体面了，也愿意出门了，我们再建造比较多的无障碍设施也为时不晚。总之，需要用有可操作性的法律规范来保障残疾人的一系列特殊权利。例如，在我国经济发展水平不高的情况下，规定一个比较低的各个机关团体雇佣残疾人的比例；规定在残疾人出入比较多的场合才能建造无障碍设施等。这样，就能把有限的资金用在该用的地方，真正为残疾人谋福利。在这方面，发达国家人道主义的观念应当为我们所接受，即雇佣残疾人，并不是指望残疾人在工作岗位上创造多么大的经济或者社会价值，而是重在残疾人参与社会，重在社会对于残疾人这个群体的关注和支持。只有通过法律推动，才能使残疾人权益得到切实保障，也才能比较快地形成全社会的扶残助残意识和风气。
 
【作者简介】
刘翠霄，中国社会科学院法学所。
 
【注释】
[1] 转引自刘翠霄：《各国残疾人权益保障比较研究》，中国社会科学出版社1994年10月版，第211页。
[2] 中国残疾人联合会（内部资料）：《中国残疾人事业统计》（1996-2000），第1-2页。
[3] 中国残联第二次全国代表大会《残疾人康复工作报告》。
[4] 中国残疾人联合会（内部资料）：《中国残疾人事业统计》（1996-2000），第5页。
[5] 朱庆芳主编：《社会保障指标体系》，中国社会科学出版社1993年8月版，第115-116页。
[6] 中国残疾人联合会（内部资料）：《中国残疾人事业统计》（1996-2000），第9页。
[7] 同上，第16-18页。
[8] 同上，16页。