【摘要】民事案件调解结案率的升高、再审检察建议的广泛采用、民事检察监督以初查民事司法腐败案件为主和民事抗诉吸引力的下降是民事抗诉案件2008年明显下降的主要原因。民事抗诉事由的具体化和量的扩张不能实质性的决定民事抗诉案件的数量升降。政策主导型社会治理模式的延伸影响使理解与评估《民事诉讼法》修改后的民事抗诉实践必须从司法政策的视角展开。
【关键词】民事抗诉；民事检察监督；司法政策
【写作年份】2010年


【正文】

　　在《民事诉讼法》2007年修改之前，民事抗诉事由有四项，比当事人申请再审的事由少一项；对于“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”这一事由，当事人可以申请再审，而人民检察院不得抗诉；民事抗诉事由与当事人申请再审的后四项事由等同。在《民事诉讼法》2007年修改之后，民事抗诉事由有十五项并得以具体化，与当事人申请再审的事由完全等同；对于“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”这一事由，当事人可以申请再审，人民检察院有权提出抗诉。在强化检察监督的号角已经吹响且短期内不可能停息的现实语境中，民事抗诉案件的数量是顺势攀升还是逆势减少，将成为一个让人着迷、可借以评估修法对社会生活之实际影响的课题。本文的研究将表明，民事抗诉事由的具体化和量的扩张不能实质性的决定民事抗诉案件的数量升降，民事抗诉案件数量的下降是由多个体制性因素共同作用而促成。

　　一、关于样本选择的说明

　　根据《民事诉讼法》第187条第2款的规定，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有法律规定的抗诉事由的，应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。该规定说明民事抗诉案件实行“提高一级抗诉”的模式，基层检察院没有对民事案件进行直接抗诉的权力，地级市级检察院是有权提出民事抗诉的最低级别的检察院。虽然某省级人民检察院提出抗诉的民事案件数量可能多于其辖区内的某地级市级检察院提出抗诉的民事案件数量，但是其提出抗诉的民事案件数量不可能多于其辖区内的所有地级市级检察院提出抗诉的民事案件数量之和，因此可以说，地级市级检察院是提出民事抗诉的主要力量。对地级市级检察院的民事抗诉实践进行分析而得出的结论会更具代表性和说服力，这就是本文选择G省Z市检察院和H省L市检察院为分析样本的原因所在。

　　G省Z市位于东南沿海，面积为1952平方千米，2007年末人口为145.44万人，为外商在中国投资的热点地区之一，2006年实现本地生产总值749.6亿元，人均GDP达5.2万元。H省L市位于中国中部，横跨黄河中游，面积为15208平方千米，2008年末人口为654.4万人，2008年全年完成生产总值1919.6亿元，人均GDP达30080元。G省Z市有3个基层人民法院，H省L市有16个基层人民法院。

　　本文所使用的实证资料以受访单位的年度工作报告、年度统计报表和对从事民事检察监督工作的受访人进行结构化访谈所作的记录为主要来源。

　　二、民事抗诉案件数量下降的原因

　　在H省L市检察院，“民事检察监督应以民事抗诉为最重要的实现方式”的工作指导理念和有些让人感到意外的高民事抗诉改判率[i]使其以民事抗诉率和民事抗诉改判率为硬性的考核指标，负责民事检察监督的工作人员为了让案件数量达标而整天忙得不可开交。H省L市检察院多年来因民事抗诉案件数量的可观而多次受到上级检察院的表彰并名列全国同级检察院民事检察监督工作的前茅。以提出民事抗诉为民事检察监督之重点的H省L市检察院2008年的民事抗诉案件数量跌破百件，仅有74件，比2007年下降了38.8%，比2004年至2007年的平均数下降了34.1%。G省Z市检察院2008年的民事抗诉案件仅为3件，比2007年下降了66.7%，下降的幅度比H省L市检察院要大很多。民事抗诉案件数量明显下降的原因可从如下几个方面进行分析：

　　（一）民事案件调解结案率的升高

　　进入21世纪以后，纠纷解决的社会需求和“综合治理”战略使得司法政策出现了一系列新的动向，并带来了调解的复兴。[ii]自2002年至今，诉讼调解被作为“东方经验”加以宣扬，“能调则调”被作为法院的工作方针加以贯彻，“调解优先、调判结合”被作为民事审判的观念加以强调。根据王胜俊2009年3月10日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上所作的最高人民法院工作报告，2008年全国各级法院经调解结案的民事案件为3167107件，占全部民事案件的58.86%。基层人民法院的民事案件调解结案率最高并且会远高于四级法院民事案件调解结案率的平均水平，这一判断在当前中国肯定站得住脚。虽无具体的数据，H省L市的16个基层人民法院2008年的民事调解结案率肯定都在60%以上，“70%可能是倒数前几位的成绩”，一位在H省L市某基层人民法院专司数据统计的受访者如是说。

　　《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（法释〔2004〕12号）第12条规定，调解协议具有下列情形之一的，人民法院不予确认：（1）侵害国家利益、社会公共利益的；（2）侵害案外人利益的；（3）违背当事人真实意思的；（4）违反法律、行政法规禁止性规定的。该条文是关于人民法院有权对诉讼调解协议进行合法性审查的规定，其法理依据在于：当事人在民事诉讼中享有的处分权具有相对性、是有条件的，人民法院在尊重当事人之处分权的前提下有权对诉讼调解协议的合法性进行有限且适当的限制。而根据《最高人民法院关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》（法释〔1999〕4号）的规定，检察院无权对民事调解书提出抗诉。由此可见，作为法释〔2004〕12号和法释〔1999〕4号共同的制定主体，最高人民法院对于法院、检察院可否对在合法性方面存在严重瑕疵的诉讼调解协议或以诉讼调解协议为蓝本而形成的民事调解书提出实质性否定动议这一问题上采取了区别对待而非一视同仁的处理方案，以十分明显的“自利”立场对民事抗诉的范围进行了蛮横的限制，检察机关对当事人在诉讼调解中之不当行为的法定监督权由此被否定。所以，H省L市检察院对该市基层人民法院作出的、可能提出抗诉的生效裁判所占的比重大为下降，延伸性的导致该院2008年民事抗诉案件数量的大幅下降。

　　（二）再审检察建议的广泛使用

　　根据《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第47条的规定，有下列情形之一的，人民检察院可以向人民法院提出再审检察建议：1、原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的；2、原裁定确有错误，但依法不能启动再审程序予以救济的；3、人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定的；4、应当向人民法院提出检察建议的其他情形。再审检察建议制度使“提级抗诉”的民事抗诉模式以另一脸孔出现了松动，检察院得以对同级法院直接进行监督，数量最多的基层检察院变相的获得了对民事案件进行监督的权力，这种监督的效果与抗诉的效果几可等同，民事检察监督的重心得以下移，上级检察院的办案压力得以缓解。H省L市的基层检察院2004年提出再审检察建议39件，与当年抗诉之比为36：100；2005年提出再审检察建议为21件，与当年抗诉之比为19：100，采纳17件，采纳率为81%；2006年提出再审检察建议14件，与当年抗诉之比为13：100，采纳8件，采纳率为57%；2007年提出再审检察建议22件，与当年抗诉之比为18：100；2008年提出再审检察建议为17件，与当年抗诉之比为23：100。如上数据表明，再审检察建议已经成为H省L市的检察系统在民事抗诉之外的进行民事检察监督的重要方式。全国的情况也如此：2001年，再审检察建议制度在全国民行检察系统推广。当年，检察机关提出再审检察建议2942件，2008年这一数字攀升至5220件。采纳率也在稳步递增，比如，2008年再审检察建议的采纳率为75.7%，比2007年上升了15个百分点；2007年的采纳率为60.7%，与2006年的60.9%基本持平，而2005年的采纳率为59.8%，2004年为51.6%，2003年则是36.4%。[iii]2003年至2008年全国的再审检察建议平均采纳率为57.5%。仅2005年，全国检察机关就提出再审检察建议5192件，人民法院采纳3109件；同期提出抗诉12757件，检察建议与抗诉之比为40∶100。[iv]尽管笔者没能获得关于2004年、2007年、2008年H省L市基层检察院再审检察建议采纳率方面的数据，但根据该院2005年和2006年的数据和访谈的资料可以估测出2004年至2008年该市基层检察院的平均再审检察建议采纳率应不会低于2005年全国的水平，应在60%以上。

　　H省L市检察系统的受访人多次谈及，“针对裁定提出的再审检察建议几乎没有”。之所以如此，是因为最高人民法院凭借长期以来在司法解释权方面形成的近乎垄断的优势地位，以批复的形式单方面的将大量裁定排除在民事抗诉的范围之外。例如，根据最高人民法院1995年以来的相关批复，人民检察院对执行程序中的裁定、破产程序中债权人优先受偿的裁定、终结企业法人破产还债程序的裁定、诉前保全裁定、中止诉讼的裁定、撤销仲裁裁决的裁定、不撤销仲裁裁决的裁定提出抗诉的，人民法院不予受理。“城门失火，殃及池鱼”，检察院针对不可提出抗诉的民事裁定提出再审检察建议往往陷入不被理睬的境地。H省L市检察系统的受访人坦言：“尽管提出再审检察建议的法定情形有四种，但针对后三种情形提出的可以忽略不计。”在实践中，“原判决符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的”由此成为提出再审检察建议事实上的唯一法定情形。因为再审检察建议针对的原判决符合抗诉条件，所以再审检察建议针对的民事案件构成对民事抗诉案件的分流与转化，二者之间形成一种此消彼长的紧张关系。这种紧张关系恰好可用以说明以提出民事抗诉为民事检察监督之重点的H省L市基层检察院2004年至2008年提出的再审检察建议与H省L市检察院提出的抗诉之间的比例为何均低于2005年的全国水平，还可用以说明H省L市基层检察院2008年提出的再审检察建议与H省L市检察院提出的抗诉之间的比例的上升为何会成为H省L市检察院2008年民事抗诉案件数量出现实质性下降的成因之一。

　　尽管再审检察建议针对的民事案件与民事抗诉案件之间存在着此消彼长的紧张关系，但H省L市基层检察院2004年至2008年的再审检察建议仍维持着一个不小的规模，年均逾22件。“对符合民事抗诉条件的案件提出再审检察建议而不提出抗诉，法院反悔不再审的情形以及不采纳或少采纳再审检察建议的情形是否经常发生？”笔者在访谈中曾表达过这样的担心，受访人皆回答“不会的”，因为“不是一票买卖，法院得看长远”。平均逾六成的再审检察建议采纳率、程序简便、规则约束少、效率高让H省L市检察院近年来不再一味的花更多的人力、物力通过对抗色彩浓厚、程序复杂、规则约束多、周期长的民事抗诉程序去争取很难过半的民事抗诉改判率。“自行主动纠错”比“在监督下被动纠错”更能保全法院的“面子”，“知错就改”容易博得外在谅解，“被迫改错”容易招致外在愤慨，法院可以把接受再审检察建议而纠正生效裁判的错误当成“政绩”加以宣扬。另外，在中国当前构建和谐司法的特定形势下，H省L市的检法系统都被要求要充分的意识到“相互配合”重于“相互制约”，二者也意识到只有形成合力才能在司法环境本来就不理想的当地争取到尽可能好的外部环境。所以，再审检察建议以其协商性、非对抗性、高效性的优势为H省L市的检法系统所接受并会扩大适用的规模。

　　（三）民事检察监督以初查民事司法腐败案件为主

　　2004年至2008年G省Z市检察院的民事抗诉案件每年为10件左右。H省L市检察院2004年至2008年的民事抗诉案件依次为108件、111件、109件、121件、74件。从2004年至2008年民事抗诉案件的数量总和来看，G省Z市检察院的民事抗诉案件不到H省L市检察院的十分之一。

　　G省Z市检察院的民事抗诉案件数量与H省L市检察院差距巨大的根本性原因究竟在哪里？“监督的出发点不同”（受访人语），可谓一语中的。在G省Z市检察院，“民事抗诉会使案件当事人的平等对抗失去平衡，会冲击生效裁判的既判力”的工作指导理念和历年来民事抗诉的低改判率使得其不将民事抗诉率和民事抗诉改判率视为硬性的考核指标，负责民事检察监督的工作人员因没有案件数量须达到一定要求的压力而缺乏提出抗诉的足够动力，但G省Z市检察院在民事检察监督方面并非无所事事。G省Z市检察院2007年的工作报告中有这样的一段话：“在审判监督中，注意查办司法不公背后的索贿受贿、徇私舞弊等司法腐败案件，维护司法公正”，这段话可例证G省Z市检察院的民事检察监督以初查民事司法腐败案件为重点，其所属的民事检察监督部门对民事司法腐败案件有初步的侦查权，查证属实后，要么移交其他部门办理，要么与其他部门联合办理。如此的定位是以“存在错误的生效民事裁判的背后肯定存在审判人员的违纪违法或职务犯罪行为”和“查处民事司法腐败案件所带来的‘查一儆百’的震慑效果比提出民事抗诉更能实现监督的目的”为预设，笔者在访谈的过程中曾就实践中是否普遍存在这两个预设向G省Z市检察院的受访人求证，他们在表达“这两个预设可能有失偏颇”的想法后承认他们的工作的确以这两个预设为指导，因为“基调是领导定的”（受访人语）。

　　在其他变量恒定的情况下，民事抗诉事由的具体化程度与民事抗诉案件的数量之间存在着反比例的关系。具体而言，民事抗诉事由的具体化程度越高，检察院在对生效判决、裁定是否符合抗诉条件进行判断时所拥有的裁量权就越小，检察院可提出民事抗诉的案件数量就越小。然而，“基本事实认定缺乏证据证明”、“法律适用错误”等主观色彩严重、检法判断易生分歧的实体性民事抗诉事由以及“违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定”这一兜底式程序性民事抗诉事由的存在决定了民事抗诉事由并没能够在严格意义上实现“具体化”，这种名不符实的民事抗诉事由“具体化”很可能实然的逆向推动民事抗诉案件数量的上升而颠覆应然的反比例关系。此外，从整体上看，在其他变量恒定的情况下，民事抗诉事由的覆盖面与民事抗诉案件的数量之间存在着正比例关系。即民事抗诉事由的覆盖面越广，民事抗诉案件的数量越多，反之亦然。基于以上的分析，G省Z市检察院民事抗诉案件在2008年突破年均10件左右的低水平而上升至一个可观的水平应毫无困难，但全年3件的实际数量与巨大降幅则说明在民事检察监督的重点未从初查民事司法腐败案件上移开之前，民事抗诉事由的具体化和量的扩张不会对民事抗诉案件数量的升降产生实质性的影响。

　　（四）民事抗诉的吸引力下降

　　根据修改后的《民事诉讼法》第178条和第181条的规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，只能向上一级人民法院申请再审，因当事人申请而裁定再审的案件由中级人民法院以上的人民法院审理，基层人民法院无权受理再审申请，也无权审理因当事人申请而裁定再审的任何案件，当事人对基层人民法院很难否定自己作出的生效裁判的疑虑与担心得以消除。但根据修改后的《民事诉讼法》第188条的规定，对于地级市级检察院提出的民事抗诉案件具备如下五种情形之一的，基层人民法院可以再审，进而导致当事人对基层人民法院很难否定自己作出的生效裁判的疑虑与担心得以继续存在：（1）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（2）原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的；（3）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；（4）原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；（5）对审理案件需要的证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的。在H省L市2008年提出抗诉的74件民事案件中，抗诉事由为“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”有2件，抗诉事由为“原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的”有69件，抗诉事由为“原判决、裁定适用法律确有错误的”有1件，抗诉事由为程序性事由的有2件。对于H省L市2008年提出抗诉的74件民事案件，绝大多数（71件）可由基层人民法院再审。当事人为消除对基层人民法院的不信任，更愿意向H省L市中级人民法院申请再审，而不愿意向H省L市检察院申诉。

　　民事抗诉审查耗费的时间远多于再审申请审查耗费的时间也是民事抗诉之吸引力下降的原因之一。根据《人民检察院民事行政抗诉办案规则》第12条、第14条和修改后的《民事诉讼法》188条的规定，人民检察院受理民事申诉案件后决定立案的期限最长可为30日 ，人民检察院在调阅人民法院审判案卷后审查的期限最长可为三个月，接受抗诉的人民法院自收到抗诉书之日起到作出再审裁定的期限最长可为30日。简单估算，从人民检察院受理民事申诉案件到接受抗诉的人民法院作出再审裁定的时间跨度要远多于三个月，若考虑到人民法院对人民检察院调阅案卷的不配合，这个时间跨度将更大。而根据修改后的《民事诉讼法》第181条的规定，人民法院自收到再审申请书之日起到作出是否准予申请的裁定的时间一般不多于三个月。“民诉法修改后，时间长、程序烦琐决定了当事人不愿意向检察院申诉，而更乐意向中院（H省L市中级人民法院）申请再审”，一位H省L市检察院的受访人如是说。人民检察院以当事人申诉为案件主要来源，当事人申诉的减少决定了民事抗诉案件数量的必然减少。

　　人民检察院办理抗诉案件不收取案件受理费的优势因《诉讼费用交纳办法》的施行而被大为削弱，民事抗诉的吸引力也因此受到影响。根据《诉讼费用交纳办法》第9条的规定，除下列两种情形以外，当事人申请再审的案件不收取案件受理费：1、当事人有新的证据，足以推翻原判决、裁定，向人民法院申请再审，人民法院经审查决定再审的案件；2、当事人对人民法院第一审判决或者裁定未提出上诉，第一审判决、裁定或者调解书发生法律效力后又申请再审，人民法院经审查决定再审的案件。从H省L市检察院2008年民事抗诉案件的情况看，抗诉事由为“有新的证据，足以推翻原判决、裁定”的案件所占比例不到3%，这极低的比例说明即使持有足以推翻原判决、裁定之新证据的当事人为了节省申请再审应交的案件受理费而选择向人民检察院申诉也不会对民事抗诉案件数量的下降形成遏制力量。当事人不经上诉而申请再审通常属于违背诚信原则的策略性诉讼行为，《诉讼费用交纳办法》规定这类须交案件受理费的目的在于对这种策略性诉讼行为进行费用制裁，但这种规制与再审补充性原则的核心要求相去甚远。所谓再审的补充性，是指再审相对于上诉、申请复议等救济途径而言，是一种补充性的救济方式。造成裁判错误的事由，有些在第一审程序中就已经存在，对此，当事人完全可以通过上诉、提出异议和请求复议这些常规的方式寻求救济，而不应当等到判决生效后再来提出再审之诉。如果当事人明明能够用上诉等方式提出却没有提出，则会产生失权的效果，即不允许再以提出再审之诉或者申请再审的方式提出。[v]申请再审不以提出过上诉为前提构成对再审补充性原则的根本性背离，不实行失权处理而实行费用制裁很难有效规制“不打上诉打再审”的策略性诉讼行为，也很难通过实质性加大当事人申请再审的成本来抑制当事人启动再审程序的盲动与非理性情绪。在《诉讼费用交纳办法》施行后诉讼费用的大幅度下降使得当事人不经上诉而申请再审所要交纳的案件受理费要远少于当事人因为没有上诉而节省的上诉费、代理费等费用，当事人不经上诉不仅利益未受损失，而且可节省不少的成本支出，这使得民事抗诉案件不收取案件受理费的优势大打折扣，再加上申请再审的审查效率更高和提级审查可消除当事人对基层人民法院的不信任，所以，“民事抗诉案件若想在《诉讼费用交纳办法》实施之后保持与以往差不多规模将越来越困难”，H省L市检察院受访人的判断是有充分依据的。
 　　三、结语

　　政策主导型社会治理模式已经远去，法律主导型社会治理模式尚未完全建成。政策主导型社会治理模式的身后留下的影子依然班驳的遮掩着正处在社会变迁关键期的当下中国。具体到民事检察监督，法律制度倡导民事抗诉与初查民事司法腐败案件并重；具体到民事结案方式，法律制度倡导调解与判决并重；具体到诉讼费用，法律制度倡导便利民众诉讼与防止权利滥用并重。众多原因使司法政策改“并重”为“侧重”，司法政策对法律制度的优越大面积呈现，司法政策对法律制度的软化或异化时常可见，司法政策顽固作用所形成的体制环境让法律制度不得不具备显明的政策化特征，民事抗诉亦是如此。若要准确的理解并评估《民事诉讼法》修改后民事抗诉制度的实践，司法政策视角的审视为需首先完成的基础性作业。
 
【作者简介】
刘加良（1981-），男，山东日照人，中国人民大学法学院博士生，主要从事民事诉讼法学研究。
 
【注释】
[i] 如2006年H省L市检察院的民事抗诉案件为109件，改判49件，改判率接近45%，不可谓不高。
[ii] 范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第417页。
[iii] 张立：《再审检察建议：推行八年何时入法》，《检察日报》2009年5月4日。
[iv] 夏黎阳：《民事行政个案再审检察建议之适用与完善》，《法学杂志》2006年第5期。
[v] 李浩：《再审的补充性原则与民事再审事由》，《法学家》2007年第6期。