农村妇女土地权益保护的法律思考
农村妇女土地权益保护的法律思考
延安大学政法学院 陕西旷达律师事务所 李和平
[内容提要] “土地是农民的命根子”，然而，当前我国农村妇女的土地权益却经常受到侵害，因此本文对农村妇女土地权益受侵害的具体表现及危害进行了分析，探讨了农村妇女土地权益受侵害的各种原因，并就保障农村妇女土地权益提出了建议。
[关 键 词]农村妇女；土地权益；法律保护
“土地是农民的命根子”，是农民赖以生存和发展的根基。特别是近几年来国家对种粮农民进行直接补贴与各地相继逐步取消农业税政策的开展，土地承包权及因土地承包权产生的其他相关权利的实现已成为广大农民安居乐业奔小康的主要经济手段。然而就在土地的经济价值对广大农民越来越重要的时候，农村中却经常出现另一种不该发生的现象。一部分农村妇女的土地权益经常受到侵害，其基本的生活得不到保障，生存受到了威胁，这种现象已经越来越引起社会各方面的关注。
一、侵犯农村妇女土地权益的具体表现及危害后果
（一）农村妇女土地权益受到侵害的具体表现
1、因婚嫁丧失土地权益。具体情况有：第一，“农嫁非”。即农村女孩嫁给城镇男子。由于传统户籍制度的影响，结婚后，娘家村要求妇女把户口迁出，而因为男方是居民，女方的户口往往不能迁入城镇，从而女方分不到土地。第二,“农嫁农”。根据中国农村的风俗习惯，出嫁后的农村妇女大多进行夫家生产与生活，成为丈夫家的成员，因此，嫁到外村的妇女，从该妇女嫁出后，其原居住地的农村组织即强行收回了其土地承包权，到了夫家之后，又由于土地承包或延包工作已经完毕或由于其他原因，得不到土地承包经营权，有些妇女两头都没有承包到土地达十几年之。第三，离婚妇女。有的地方离婚妇女的承包土地被丈夫强行剥夺或被村集体强行收回；也有的妇女在离婚后，她们在原夫家居住地的户口往往由于各种原因被迫迁出而将户口移回娘家，然而，娘家所在地也拒绝其承包土地；也有的是离婚后前夫再婚，对于前妻和后妻村里只给其中一人落户分田。第四，“倒插门”。丈夫到女家落户的妇女，即属于倒插门的情况。按国家法律规定男方可以在女方落户分田。但多数地方村集体却根据“从夫居”的风俗，只允许无子户其中的一个女儿招婿、落户和分田，其余女儿的土地承包权被强行收回，上门女婿当然得不到土地；有的地方规定只有招婿妇女和1个子女享有与本村村民同等的土地权益，其丈夫和其他子女不能享有村民待遇；也有的地方规定入赘丈夫及其妻子获得少量耕地，或只能分给一些次等土地。
2、因丧偶而丧失土地权益。有的地方农村妇女丧偶后，无论其能否从娘家或再婚夫家所在村获得土地，村里强行将其户口取消，土地收回，其对土地的承包经营权被非法剥夺。
3、因继承权被侵犯而导致土地权利丧失。在广大农村，妇女的继承权往往被侵犯或忽略，导致妇女不能对父母或配偶的土地征用补偿款进行继承。
4、未婚女性的土地权益受到侵害。有的地方实行“测婚测嫁”和“预测人口”制度，即到一定年龄的未婚女子要预先被剥夺土地承包权及其相关的利益分配资格，而未婚男子却可以在结婚生子之前预先获得“未来媳妇”和“未来子女”的耕地。
（二）侵犯农村妇女土地权益的危害后果
1、使妇女家庭陷入贫困。农村妇女失去土地后，作为生产者和消费者，失去了生产资料和衣食之源，但作为纳税人，却要承担农业税以外的其它费用，这极大地加重了这些妇女家庭的负担，严重影响到这些妇女家庭正常的生产、生活和教育，并由此产生生活困难、儿童辍学等一系列社会问题。
2、对整个农业经济的发展带来消极影响。在当前大量男劳力流动到城镇打工寻求报酬更高的工作、妇女越来越多地成为农业主力军的情况下，妇女的土地权益遭受损害影响了她们参与农业生产的积极性，这对土地的保护和有效利用是十分不利的，所以从长远来看必将对整个农业经济的发展带来消极影响。
3、对农村妇女的“婚姻自由权”、“择业权”甚至对其“健康权”产生不利影响。由于怕离婚或再婚失去土地，不少妇女往往忍气吞声，不愿或不敢离婚或再婚，这大大影响了农村妇女婚姻的质量。因为无地可种，农村妇女为了生计，只好另谋职业，但由于文化水平较低，她们只好从事一些文化要求低的体力，甚至从事一些重体力活，如在建筑工地当小工。
4、影响农村妇女的政治、经济和社会地位，进而影响男女平等的实现。土地权益的丧失往往导致了农村妇女不能实现“经济独立”，经济的不独立导致农村妇女对男性尤其是对其丈夫的依赖，使她们在家庭中的地位不断降低，家庭地位的降低进而又影响妇女行使参与村务管理和决策的权利，降低她们的政治地位，而政治参与的缺失又反过来影响妇女的经济利益和社会地位。经过这种恶性循环，使男女不平等现象在我国尤其是农村愈演愈烈，最终必将成为影响整个社会进步的羁绊。
二、农村妇女土地权益受到非法侵害的原因
（一）传统婚嫁文化使农村妇女在婚嫁流动中失去土地
几千年来，中国家庭沿袭的是父权制度，男性家长处于主要地位，妇女处于从属地位。体现在婚嫁制度上，即“男娶女嫁”，女方出嫁后到男方落户，成为男方家庭的成员。这种“从夫居”习俗，使妇女一生中至少要变动一次长期居住地。当前，随着社会经济的发展和文明程度的提高，妇女的生存和发展环境有了较大的变化，但是在广大农村，“男娶女嫁”、“从夫居”仍是男女结婚成家的主要形式，这就必然导致农村妇女因结婚而流动。这种流动不管是村际、县际流动，或是从欠发达地区向发达地区、从农村向城镇流动，都会影响到以家庭为单位的土地承包关系中妇女的土地承包权问题。[1]
（二）立法的不完善
1、《土地承包法》、《妇女权益保障法》等法规对农村妇女的土地权益规定的过于原则。《土地承包法》、《妇女权益保障法》等法规对农村妇女土地权益的规定绝大多数是高度重视男女平等、防止性别歧视的原则性的价值宣示，但却由于过于抽象、概括，没有提供为农村妇女土地权益提供法律保障的具体方式和方法，缺乏法律适用上的实际价值。如2003年3月1日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》，其中专门针对妇女土地承包权保护的有3个条款。然而，农村妇女作为一个庞大的弱势群体，在现实的土地承包、转让以及自身居住地变化过程中存在很多复杂的问题。比如“增人不增地，减人不减地”，土地承包“三十年不变”等政策规定，往往会使外嫁的媳妇、离婚、丧偶妇女以及新生婴儿失去土地。对于这些问题，相关法律却显得无能为力。
2、立法上的瑕疵。《农村土地承包法》第15条规定:“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”该条明确规定“农户”作为土地承包经营权的主体，而将家庭成员排除在主体之外。这种家庭承包为主的方式凸显了农村中家庭的地位，却忽视了农村家庭成员的个体存在，更忽视了农村家庭生活中普遍存在的男女不平等的现实，造成妇女主体资格在土地承包中的虚位与妇女土地权益的虚化。
（三）民间法侵蚀国家法
造成农村妇女土地资源权利受损，还有一个非常重要的原因是乡村中民间法即村规民约对国家法的侵害。村规民约大多是村民集体讨论形成的决议，挂着民主自治的招牌，却严重违反国家的有关法律法规。同时，由于监督机制不健全，对村委会决议的内容缺乏有效的监督，这往往又使这些错误决定不能得到及时纠正，这使得农村妇女的土承包权很难得到保障。
（四）农村土地政策不够完善
“三十年不变”、“增人不增地，减人不减地”的长期承包政策，其本意是要通过对农民土地权益的保护，调动农民农业生产的积极性，防止对土地的掠夺性利用。然而，“三十年不变”的长期承包政策却不可避免地与人口增长与人口变动规律发生矛盾。农村土地政策“增人不增地，减人不减地”，导致农村妇女在结婚或者离婚后，不能及时取得土地承包权，就丧失了最基本的生存资料。
（五）法律救济途径不畅
《宪法》、《妇女权益保障法》、《婚姻法》都肯定了农村妇女平等的土地财产权，特别是《中华人民共和国农村土地承包法》对处于婚姻变动中农村妇女承包土地的权利做出了新的规定，侵害妇女土地权要负“民事责任”，土地权的物权化和土地争议可以通过司法途径解决等。这些规定都有极其重要的现实意义，但是我们还要看到，制约农村妇女土地承包权的因素仍然存在。人民法院对涉及土地承包权纠纷案件，因考虑到种种原因，不敢轻易受理，而且受理后根本无法执行，因为村里没有剩余的土地，这就要求每个承包户退一部分田，法院执行几起案件，承包户就要退几次田，这不仅无法操作而且也是行不通的。法院更不可能因执行判决而要求土地重新承包。在司法途径不畅的情况下，失去承包权的农村妇女只好回头再找政府，然而，《村民委员会组织法》中没有规定对村规民约的审查、监督机制，导致政府在处理中手段不多，力度不够。
此外，由于其他原因造成农村妇女土地权益受到非法剥夺的情况也很多。例如，在广大农村，妇女的继承权往往被侵犯或忽略，导致妇女不能对父母或配偶的土地征用补偿款等土地收益进行继承。
三、关于保护农村妇女土地权益的几点建议
（一）转变观念，提高农民的法律意识
要加强“男女平等”等法律意识的宣传，消除“儿子才是传家人”等封建遗毒的影响，提高广大农民的法律意识。尤其要加强对村干部的法制教育，增强其依法办事的意识，不随意收回、调整承包地，不干涉土地承包经营权的合法流转，不损害妇女依法享有的土地承包经营权[2]
（二）废除与法律相抵触的村规民约
加强国家法律对村规民约等“民间法”的指导和规范，建立“村规民约”审查制度，对涉及集体经济收益分配的规定、村民或社员代表会的决定、村规民约进行彻底清理，对村规民约中侵害妇女合法财产权利的条款坚决予以清除。坚决制止村委会、村民小组制定的土政策大于法律的做法。
（三）完善保护农村妇女土地权益的相关立法和政策
首先，对《土地承包法》第15条进行修改，改为“家庭承包的承包方是本集体经济组织的成员”。在土地承包证书上显示承包人时应显示出家庭成员对所承包土地使用权的共有关系。其次，当前的“增人不增地,减人不减地”和“30年不变”农村土地政策与《中华人民共和国妇女权益保障法》第30条“妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田、宅基地等，应当受到保障”相矛盾。笔者认为，应对该政策进行调整。一方面，国家应明确国家实行家庭联产承包责任制的政策保持长期不变，并写进宪法固定下来。同时，国家应赋予农民土地承包经营权为用益物权，具有排他性，以代替目前“30年不变”农村土地政策。这样更有利于稳定农村土地承包制度，提高农民积极性。另一方面，考虑到农村妇女的土地权益，对当前的“增人不增地，减人不减地”的政策进行修改。允许村委会作为土地所有人在至少县级政府有关部门的监督下进行适当的土地调整。但这种调整应坚持公平、合法为原则。[3]
（四）建立执法监督制度
明确各级政府部门责任，建立执法监督制度，严惩渎职人员。目前，对农村妇女土地权益保护不力现象的发生，固然有历史、立法的原因，但“执法不严”的因素也不容忽视。因此，应明确各级政府部门保护农村妇女权益的职责，建立起相关执法监督制度，加大对渎职人员的惩罚力度，追究侵权人的法律责任。
（五）加强司法救济手段
《农村土地承包法》对土地承包当中“当事人不愿协商、调解或者协商调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。妇女法必须与之相衔接，对在土地承包或股份制改革中侵害妇女权益的行为作出可裁可诉的规定。可参照劳动法的设计，首先由政府职能部门调处，其调处的决定具有强制执行力，当事人不服行政调处决定，可参照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起诉讼，人民法院以民事案件受理，人民法院受理后，行政调处决定失去强制执行力。
综上所述,目前我国保护农村妇女土地权益的现状还不能令人满意。由于该问题不仅是关系综到广大农村妇女的切身利益的大事，而且是关系到我国社会的稳定，经济发展的大事。在我国全面建设小康社会和法治国家的今天，对此问题应予以高度重视，并早日解决。
[参考文献]
[1] 郭江平.论婚嫁妇女土地承包权流失的原因及法律保护[J] ,理论与改革,2005(5).
[2]李富金.当前土地承包纠纷中存在的问题及对策[DB/OL].//www.dffy.com-/fayanguancha/sh/200410/20041008213638.htm,2004-10-08.）。
[3]赵志国.保护农村妇女土地权益问题的法律探析[J]衡水学院学报, 2005（4）
作者简介：李和平，男，汉族，延安大学政法学院副教授，法学研究所副所长。
通讯地址：延安大学政法学院（邮编：716000；电话：13700215568；）
