2010年2月24日，《中华人民共和国行政监察法修正案》（草案）（以下简称《草案》）正式提交全国人大常委会第十三次会议进行审议。此次共修改七个条文，增加一个条文，对现行的行政监察制度作了有益的补充与完善。

一、完善

《草案》主要在如下几个方面作了重要的修改。第一，《草案》第2条将“国家公务员”修改为“公务员”，从而在立法称谓上与2006年实施的《公务员法》形成一致，极大缓解了相关立法中称谓混乱导致的内涵不明。第二，《草案》第6条明显加大了群众监督对于行政监察制度的保障作用，一方面明确规定对于实名举报的监察机关必须予以回复，从而形成了“举报--反馈”完整的群众参与和互动机制；另一方面，对于《行政监察法实施条例》中“举报保密制度”予以位阶提升，直接纳入了法律的规范序列，从而保障了人民群众监督的安全性。第三，《草案》第8条将探讨已久的派出监察机构和监察人员的统一管理问题作出了积极的回应，理顺了现行体制中对于派出监察机构和监察人员管理的混乱，促成了派出监察管理职责的有效落实。第四，《草案》第18条明确了行政监察机关行使监察职能的方式，即执法监察、廉政监察和效能监察，填补了现行《行政监察法》中关于行政监察客体规定的空白，这也是在总结数年来我国行政监察实践经验基础之上的立法升华，很大程度上健全并提升了行政监察制度的框架体系与实践价值。第五，《草案》第23条在原《行政监察法》规定的五种可以提出监察建议的情形的基础上又增加了两种，即“需要进行停职监察、引咎辞职、责令辞职等问责处理的”和“需要完善廉政、勤政制度的”，从根本上扩大了行政监察建议的适用情形，间接夯实并优化了行政监察机关的职权与职能，为行政监察机关发挥更为重要的监察作用提供了坚实的制度基础。第六，《草案》第35条落实了监察建议和监察决定的实际效能，对有关的执行主体和执行方式做了具体、明确的要求，一定程度上使原本颇显虚置的监察建议和监察决定具备了切实发挥应有效用的空间与可能性。第七，《草案》增加第44条，规定了监察机关对于除却“开除”以外的其他处分的解除权，这一方面完善了监察处分的运转程序，使“监察--处分--开除或解除处分”的完整的权力运行逻辑得以实现，另一方面明确授予监察机关解除处分的权力，使得处分执行权与处分解除权分别由不同的机关享有，从而提高了监察机关对于监察建议和监察决定执行乃至有关机关执行行为的监督力度，确保既定的监察目标得以顺利实现。

毋庸置疑，《草案》对于现行《行政监察法》的修改是积极而有益的，尤其是对于一些实践中反映出来的制度疏漏作了及时的补充与完善。但是，就《草案》修改的部分而言，却也并非做到了十全十美。笔者认为，至少在如下方面依然存在值得商榷的空间。首先，虽然《草案》将原先的“国家公务员”修改为“公务员”以同晚近实施《公务员法》形成一致，但是这种修改并没有对原法所谓的“国家公务员”的内涵范围作出实质修改，即依然不包括“公务员法规定的其他六类机关及其公务员”。对于这种“治标不治本”的修改，官方的解释只是一句“在现有监察体制不变的情况下，应当维持现有的行政监察对象范围，不宜将公务员法规定的其他六类机关及其公务员纳入”一笔带过，对于现实中强烈的需求所作的回应明显不足。事实上，当前行政监察的对象范围不是过宽，而是过窄，这导致本就底气不足的行政监察机关的制度地位愈发边缘化。当然，在现有监察体制不变的情况下单纯扩大监察对象的范围的确难以收到切实的效果，那么是否能够考虑对较为深层的体制问题也作一立法回应？毕竟因噎废食之举绝不是完善行政监察制度的正途与坦途。另外必须指出的是，《草案》对于“国家公务员”称谓的修改仅限于本条，而《行政监察法》中有许多条文中都有“国家公务员”的表述，是否应当一并修正？其次，建立监察机关对于举报人的反馈制度无疑具有十分积极的意义，但对于如下两个方面是否还应进一步探讨？其一，《草案》的反馈对象仅限于实名举报人，然而在现实中，迫于种种压力，以实名进行举报的情形毕竟不多，对于绝大多数具有举报的勇气和参与监督的热情但却实难署名的举报者，法律能否给予更为宽容与坦诚的对待？笔者认为，把举报内容具有一定事实依据的匿名举报者也纳入反馈对象的范围，着实为一种更为重大的进步。其二，在行政监察实践中，更为深层的症结不在于反馈与否，而在于举报能否真正启动相关的监察程序。敷衍了事的反馈对于监察目标的实现毫无裨益。因此，在积极回应的基础上扩大举报对于监察程序的启动效能，成为一种更为深切的制度期待。最后，《草案》第18条明确了行政监察机关执法监察、廉政监察和效能监察三种行使监察职能的方式，实际上是划定了行政检察行为的作用客体，而行政监察权得以实现的主要手段为监察建议和监察决定。经过对照会发现，《行政监察法》第23-24条所列举的适用监察建议和监察决定的情形，根本无法三种监察职能的行使方式构成完全对应。一方面，即使《草案》对于提出监察建议的情形由原先的六种扩充至8种，但却似乎仍然主要围绕执法监察展开；另一方面，未作调整的第24条对廉政监察的问题作了涉及，但并不深入--更重要的在于，两个条文均无与效能监察相对应的规定，这不能不说是一个遗憾。

二、期待

近年来，学术界与实务界对于行政监察制度发展的探讨方兴未艾，《草案》对于其中一些重要的问题给予了积极的回应，但是尚有许多问题的讨论并未引起《草案》起草者的足够关注，使得此次《行政监察法》的修改颇有余韵未尽之感。笔者认为，在完善行政监察制度的过程中以下三个方面应当引起重视。

首先，理顺行政监察机关的内部体制问题。第一，理顺行政监察机关与党的纪律检查机关之间的关系。自1993年开始，行政监察机关与党的纪律检查机关合署办公，总称为纪检监察机关，这样，行政监察机关又由单纯的行政监察机关变成了党政机关。监察机关不再直接向同级人民政府和上级监察机关负责，而是直接向同级党的纪委常委会负责。纪委成了监察机关的直接领导机关，重大问题由纪委常委集体讨论决定。这种党的纪律检察机关与行政监察机关合署办公的体制，有利于加强党对纪检监察工作的统一领导，推动党风廉政建设，也有利于契合在我国各级政府中党员占有相当的比例的客观实际，提高监督监察的整体效率与效益。但是，这种体制也导致了行政监察主导权被党的纪律检查机关架空、行政监察机关地位被边缘化、行政监察制度被党内纪律制度逐渐虚置的情形。因此，《行政监察法》应把行政监察机关恢复到单纯的国家行政机关的序列中，切实确保行政监察体制的“党政分开”。第二，理顺行政监察机关与各级人民政府之间的关系。目前行政监察机关施行本级人民政府和上一级行政监察机关的双重领导体制，然而本级人民政府既是同级行政监察机关的上级领导机关又是后者的监察对象，这种逻辑上的矛盾必然导致监察机关履行的特定监察职责流于形式。况且，监察机关本身的人事权和财权都掌握在本级政府手中，有关案件又要报请政府审批，这样就使得监察机关独立执行行政监督任务的作用和力度受到很大影响。对此，有学者建议将监察机关领导体制改为单一的垂直领导模式，是不无裨益的。

其次，确保监察权切实实现的问题。第一，要明确监察权行使的范围。在目前的体制下，行政监察、人大监督、司法检察、党纪检查均有一定的监督职能，因此，明确监察权的范围，是避免权力交叉、重复监督以确保监察权真正实现的逻辑前提。对于这部分内容，可以在《行政监察法》中单列一条予以表述。第二，赋予行政监察机关直接处分权。当前行政监察制度被虚置的重要原因之一，在于其缺乏切实有效的实施权力。根据现行法律的规定，行政监察机关不但缺少切实的行使监察权的途径，而且仅有的几种行权方式还要受到本级人民政府和上级监察机关的双重制约，使得行政监察机关宛若缺少利齿的猛虎，虽具气势，却无以发威。因此，如何拓宽行政监察机关的监察权行使径路、落实并彰显监察权的应有权威，是《行政监察法》修订者必须面对的重要立法难题之一。

最后，诉讼救济问题。不论是现行的《行政监察法》还是新近提交审议的《草案》，都没有涉及到行政监察过程中的诉讼救济问题。笔者以为，虽然隶属于行政监督和司法监督两种截然不同的监督体制，但这并非意味着诉讼与行政监察没有丝毫融通的可能--恰恰相反，对于深陷行政体制结构的束缚无从超脱的行政监察而言，作为外部监督机制介入的司法监督反而可能会达至更加切实有效的结果。当然，出于维护行政监察制度独立性的考量，必须牢牢限制司法介入的范围与程度。从当前来看，这种界限的划定主要应考量如下因素。第一，争议事项单纯依靠行政监督体制内部无法实现突破。鉴于行政监察作为行政权内部监督的本质，司法权在对待介入的问题上应当保持足够的谦抑，只要是行政监察制度内部能够解决的问题，就不应启动司法审查。第二，对于应当由司法介入的具体事项，学界有多种具体的设计，主要有：①监察对象认为行政监察机关违法作出的监察行政处罚决定，侵犯了自己的合法权益时；②监察对象认为行政监察机关违法作出的监察行政强制措施，侵犯了自己的合法权益时；③监察对象认为行政监察机关作出的违法要求履行义务的监察行政行为，损害了自己的合法权益时；④非监察对象认为行政监察机关超越法定的监察对象范围作出的行政监察行为和不履行法定职责的不作为具体行为，损害了自己的合法权益时；等等。笔者以为，监察机关与被监察对象之间的关系属于内部行政关系，不具备现实的可诉性。因此，此类诉讼主要在监察机关与由于监察机关的作为或不作为而利益受损的第三人（包括未得到监察机关合法、合理回应的举报人）之间展开更为适宜。

今年年初，陕西省汉中市公安局汉台分局纪检委书记刘继全将自己所写的举报函以实名公诸网络的事件在社会上引起了极大反响。一名基层监察干部无法通过行使法律规定的职责行使监察权，无奈之下寄给中央的实名举报函经层层批转最终又原封不动地回到自己手中，最终只能求诸网络的“惊世骇俗”之举，与其说是其个人的悲哀，毋宁说反映的是整个现行监察制度的困窘。《草案》的出炉，让人们看到了希望，同时也将更多的期待留给了今后依然漫长的行政监察制度完善之路。
 
【作者简介】
郑毅，中央民族大学法学院2009级博士。
 
【注释】
本文发表于检察日报，发表时作部分修改。