论行政法中行政行为的法制监督
论 文 摘 要
漯河律师张骁隆 15139536288 “依法治国，建设社会主义法治国家”这一基本方略，是党的十五大提出的，同时也是1999年的宪法修正案中的重要内容，它是社会主义市场经济建设的客观需要，也是社会文明进步的重要标志，同时也是国家长治久安的重要保障。
一个国家要想真正实现“依法治国”，那么行政法的建设将起着决定性的作用。目前我们国家确认行政行为的合法性，大都还只是停留在事后补救的层面，这怎么能从根本上解决问题呢？怎么能真正实现行政管理的公正与高效呢？
所谓“法的意义”不在于事后的“违法必纠”，而在于事前的“有法可依、有法必依”，从而依法办事。假如行政部门都是在一个行政规范的框架内实施行政行为，并且实施了事前有效的法制监督，那么事后的行政官司将大可减少。
相对来说，行政权是静态的，而行政行为是动态的。那么新的法治应从传统的着重控制静态行政权转换为更注重规范动态的行政行为。国家要想真正把“行政法”当作行政行为日常工作的准绳，而不是作为行为过后的检测，这就要求国家为“法的意义”的实现制造一个平台，即：在行政机关内部设立一个法制监督机构，参与到行政行为中来，在行政机关行使职权实施行政行为时，行使有效的事前法制监督。
本文通过对行政法制监督的作用，以及积极监督和消极监督（现行行政法制监督）的对比来阐述事前法制监督在行政行为中的作用。
关键词：法治、行政行为、行政法、行政法制监督、事前的行政法制监督
论行政法中行政行为的法制监督
一、行政法在法治建设中的重要性
法治的基本意思是依法办事、依法治国、依法管理国家。法治要求政府在法律范围内活动，政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律，应承担法律责任。法治的实质是人民高于政府，政府服从人民。因为法治的“法”反映和体现的是人民的意志和利益。
法治不等于“用法来治”。“用法来治”是把法律单纯作为工具和手段，政府运用“法”这一工具和手段来治理国家，治理老百姓。“用法来治”的实质是政府高于人民，人民服从政府，因为政府以治者自居，人民被视为消极的被治者。法治作为一种国家社会状态，它既包括对政府的要求，依法行政、依法管理，也包括对公民的要求：人人知法、人人守法。①
法治的机制在很大程度上是由民主的新发展所推动的，参与民主必须借助于行政法的规范和保障，行政程序法（规范政府行政行为的法）、阳光法（规范政府行政行为公开的法）、情报自由法（规范政府获取信息和行政相对人从政府取得信息的法）、行政复议法和行政诉讼法，为新的民主形式提供了基本的运作规则，并使这些新的民主形式与传统的民主形式衔接起来②，从而构成了民主的新的机制。当然法治由相对静止向相对动态的转化也是与市场经济的发展相联系的，甚至这种联系是更基本的联系。市场经济的发展，需要相对强有力的行政管理为之提供秩序，而行政权的加强必须有相应的控制、制约机制的加强与之相伴随。否则，不仅不能为市场经济提供秩序，而且还可能破坏已有的秩序，导致新的混乱，损害市场主体的权益，阻碍市场经济的发展。因此必须创制完善的法律以规范政府的行政行为。这种规范政府行政行为的法律就是行政法。相对来说，行政权是静态的，行政行为是动态的。与传统法治着重控制静止行政权比较，新型法治更注重规范动态的行政行为。一个国家，只有在其不仅具有健全完善的控制静态权力的法，而且具有健全完善的规范动态行为的法时，才算进入法治国时代了。很显然，法治国家时代的重要标志是行政法③。
二、现行行政法中行政行为的法制监督
所谓行政法，即是指调整行政关系的规范和控制行政权的法律规范系统。而行政关系主要包括四类：第一类是行政管理关系；第二类是行政法制监督关系；第三类是行政救济关系；第四类是内部行政关系。本文主要论述第二类的行政法制监督关系。本文主要论述第二类的行政法制监督关系，而且本文所谓的“法制监督“不同于现行的国家权力机关，国家司法机关和行政监察机关的法制监督：
首先谈谈关于现行的法制监督。行政法制监督关系是行政法制监督主体对行政主体，国家公务员和其他行政执法组织，人员进行监督时发生的各种关系。所谓“行政法制监督主体”，是指根据宪法和法律的授权，依法定方式和程序对行政职权行使者及共所实施的行政行为进行法制监督的国家机关，包括国家权力机关、国家司法机关、行政监察机关。行政法制监督关系的另一方当事人是行政法制监督的对象，包括行政主体，即国家行政机关和法律授权的组织，国家公务员，其他行政执法组织和其他行政执法人员。所谓“其他行政执法组织”，主要指行政机关委托其行使特定行政职权的组织；所谓“其他行政执法人员”，指不具有国家公务员身份的依法律法规授权或行政机关委托行使某种特定行政职权的人员。
在行政管理关系中，作为一方事人的行政主体只能是行政机关和法律、法规授权的组织。国家公务员、受行政机关委托的组织虽然直接行使职权，作出影响行政相对人④权利、义务的行为，但他们不是以自己的名义作出的行政行为，也不由其本身对外承担法律责任，从而不构成一方主体。主体仍是行政机关和法律法规授权的组织。但在行政法制监督关系中，国家公务员、受行政机关委托的组织以及被授权组织和受委托组织的行政执法人员与行政主体一道，共同构成另一方当事人，同属于监督对象。因为他们对自己的行为要由自身承担某引起法律责任，如按受行政处分和承担某些经济责任等。
行政法制监督关系是作为行政法制监督主体的国家权力机关，国家司法机关、行政监察机关，与作为监督对象的行政主体、国家公务员和其他对行政执法组织人员，因前者实施者实施法制监督而发生的关系。双方主体如果不是因实施法制监督而发生的关系则不属于此种关系。例如国务院向全国人在或全人大常委员提交的法律案或其他议案，请求其审议而发生的关系，就不是行政法制监督关系；人民法院审理公务员与其他公民之间因民事侵权争议或财产纠纷而发生的关系，也不是行政法制监督关系，这些关系均不属行政法调整。
行政法制监督关系因监督主体不同，其关系的内容也存在较大的差别。国家权力机关作为行政法制监督主体时，主要是与行政主体发生关系，并且主要是对行政机关的抽象行政行为进行监督。当然，国家权力机关也可以通过罢免的方式对担任领导职务的国家公务员进行监督，但这不是二者关系的主要内容。人民法院作为行政法制监督主体时，也主要是与行政主体发生关系，它主要是通过行政诉讼的方式对行政主体的具体行政行为的进行监督。当然人民法院在行政诉讼中，也可以通过司法建议的方式，对国家公务员及其他行政执法组织、人员进行监督，但这里显然不是此种监督关系的主要内容。行政监察机关作为行政法制监督主体时，主要是和国家公务员发生关系，它主要是通过追究纪律责任（行政处分）的方式，对国家公务员遵纪守法的行为进行监督。当然，行政监察机关也可以监督行政主体的抽象行政行为和具体行政行为，监督其他行政执法组织、人员的遵纪守法行为，但这也不是此种监督关系的主要内容。
行政法制监督关系在行政关系中占有非常重要的地位，调整行政法制监督关系的行政法的法源包括宪法、国家机关组织法、行政诉讼法、行政监督法等。
综上所述：法制监督在行政行为的过程中重要性不言而喻，现行的法制监督体制，在行政行为的日常工作和国家的法制建设中，确实起到了极其重要的作用，但是也可以明显地看出法制监督相对于行政行为的滞后性，虽然也起到了纠正错误、及时救济的作用，但对于具体行政行为的有效性和政府行为的公信力不起不到根本的作用。所以说对于行政法的施用上还处在事后监督的层面上，也可以说是消极的监督，那么行政法再怎么健全，也起不到“法”的真正意义上的作用。
三、关于设定积极的事前的法制监督
洛克指出：“如果一些人同时掌握行政和执行权，就会对人性的弱点——攫取权利构成巨大的挑战；他们会利用手中的立法和行政权使自己不受他们制定的法律的约束，并在立法和执法时，以他们自己的私人利益为依据⑤。对于整个国家是这样，小到行政机关内部也是如此。要想避开“攫取权利”——这一人性弱点，那么在行政机关的抽象行政行为和具体行政行为从头到尾的过程中，都必须要有法制的监督，即变消极监督为积极监督，变事后补救为事前规范，变法律的救济功能为准绳功能。
（一） 首先谈一下法制监督的含义、实质和构成
“法制监督”一词，目前在我国法学界通常有广义与狭义两种理解。狭义上的法制监督是指由特定国家机关依照法定权限和法定程序，对立法、司法和执法活动的合法性所进行的监督。广义的法制监督，是指由所有国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的监督。二者都以法律实施及人们行为的合法性为监督的基本内容。
当代中国法制监督的实质是：以人民民主为基础，以社会主义法治为原则，以权力的合理划分与相互制约为核心，依法对各种行使国家权力的行为和其他法制活动进行监视、察看、约束、控制、检查和督促的法制机制。一般来说，实现法制监督必须具备五个要素，即：法制监督的主体、法制监督的客体、法制监督的内容、法制监督的权力、法制监督的规则，这五个要素缺一不可，共同构成一个完整的法制监督机制。法制监督的主体是指由谁来实施监督。法制监督主体，主要可以概括为三类：国家机关、社会组织和公民。在我国，监督主体具有广泛性和多元性。全国人民、国家机关、政党、社会团体和社会组织、大众传媒都是监督主体，他们依据法律，按照自己的法定监督权，从各自的角度对法律的实施进行广泛的监督，共同组成我国法制监督的整体。法制监督的客体是指监督谁或者说谁被监督。在民主政体下，公民在法律面前一律平等，不允许有不受法律约束的特殊公民。所有国家机关、政党、社会团体、社会组织、大众传媒和公民既是监督的主体，也是监督的客体。
法制监督的内容包括与监督客体行为的合法性有关的所有问题，包括：国家立法机关行使国家立法权和其他职权的行为，国家司法机关行使司法权的行为，国家行政机关行使国家行政权的行为，共产党依法执政和各民主党派依法参与国家的政治生活和社会生活的行为，各社会团体、社会组织参与国家的政治生活和社会生活的行为，以及普通公民的法律活动。监督的重点是国家司法机关的司法行为和国家行政机关及其工作人员的执法行为。法制监督的权力与权利是指监督主体监视、察看、约束、控制、检查和监促客体的权力与权利。一定的法制监督权，对于有效开展法制监督，防止对权力的滥用，实现法制监督的目的必不可少。不同的主体凭借自己依法拥有的监督权力与权利，积极动地开展法制监督，就会充分发挥法制监督功能，实现法制监督的目的。法制监督的规则包括法制监督实体规则与程序规则两部分。法制监督实体规则是指规定所有监督主体的监督权力与权利以及监督主体相应的责任与义务的法律规则。法制监督的程序规则是指规定主体从事监督行为顺序、方式和手续的规则。⑥
（二）怎样对行政行为进行事前法制监督
笔者认为可以从四方面对行政行为进行事前监督：其一，通过完善行政组织法，控制行政权的权源。行政组织法的基本功能是规定各个不同行政机关的职权，行政机关只能在行政组织法规定的职权范围内实施行政行为，越权无效，而且要承担法律责任。这样，就可以防止行政机关的总权力和各个具体行政机关的分权力无限膨胀，使之限定在执行国家法律、政策、管理国家内政、外交事务的必要范围之内。其二，通过完善行政程序法规范行政权行使的方式。行政权对行政相对人权益影响，不仅在于其权限的范围，而且也在于权力行使的方式，后者甚至更重要。一个行政机关，权力既使再大（如可以限制公民的人身自由），但如果其行使方式有严格的程序规范，遵守一套公开、公正、公平的程序规则，则其对行政相对人权益的威胁并不会很大；相反，既使其权力很小（如仅可对公民进行小额罚款），但如果其行使方式没程序制约，可任意行为，则其对相对人权益亦可造成重大威胁。因此，行政程度法是行政法的重要组成部分，它是保证行政权正确、公正、有效行使的最重要的手段。其三，通过制定、完善行政法制监督法，制约行政权的滥用。行政程序法和行政组织法是在事前控制行政权的范围和行政权行使的方式，以防止越权和滥用权力。虽然有这种事前的法律规范，但对于行政权的行使者来说，行使行政权质量如何，还主要靠行使者们的自身的思想素质的高低和法制意识的深浅，以及法律知识的多少，所以说要想使行政职权的行使高效、准确、合法，这就要求有一个及时、权威的法制监督体制。其四，就是在行政机关内部设一个法律部门，参与到行政行为的决策中来：包括抽象的行政行为和具体的行政行为。
（三）关于事前的行政法制监督的内容
事前的行政法制监督的内容主要是监督行政行为的合法要件，也就是指合法行政行为所必须具备的法定条件：其一，行政行为的主体是否合法。只有行为主体合法的行政行为才是合法的行政行为。这就要求：第一，行为主体应具备行政主体资格。也就是说，只有具备法定资格的行政主体所作的行政行为才是合法行政行为。这里的资格，是指能够以自己的名义实施行政行为，并能够独立承担相应的法律效果，即形式资格。至于行政权能资格即实质资格，则是行政行为的构成要件而不是行政行为的合法要件。第二，合议制行政主体应以会议的形式来作出行政行为。该会议应当符合要求，即应由合法的公务员召集和主持，有法定多数人的参加和通过。第三，实施行为的公职人员，必须是合法取得公职人员身份（包括通过授权或委托取得实施行为的资格）的人员。其二，行政权限是否合法。只有权限合法的行政行为才是合法的行政行为。这就要求：第一，行政行为必须是在行政主体法定权限内所作的行为。也就是说，行政主体必须在自己的事务管辖权、地域管辖权和级别管辖权的范围内作出行政行为，被授权组织必须在授权范围内，被委托组织必须在委托范围内作出行政行为。第二，行政行为的实施没有滥用职权的情形。其三，行政行为内容是否合法。只有内容合法的行政行为才是合法的行政行为。这就要求：第一，行政行为具有事实根据，意思表示真实、完整和确定。第二抽象行政行为具有法律依据，具体行政行为适用法律、法规正确。第二，行政行为的目的符合立法本意，而不能曲解立法意图或背离法律的宗旨和原则。其四，行政行为程序是否合法。只有符合法定程序的行政行为。这就要求，行政行为既要符合行政程序的基本原则（如先取证、查明事实，后裁决、作出处理决定的顺序原则等），又要符合行政程序的制度（如听证制度和说明理由制度等）。其五，行政行为形式是否合法。只有形式合法的行政行为才是合法的行政行为。这就要求要式行政行为必须具备法律所要求的形式。
总之，只有同时具备上述要件的行政行为才是合法行政行为。当然，上述行政行为的合法要件只是行政法学对各种行政行为一般要件的一种理论概括，只是为运用法律规范来分析行政行为的合法性所提供的一种框架性思路和技术性规则，而并不是法律的具体规定。因此，执法人员或司法人员在对一个行政行为是否合法进行分析和认定时，还应以具体法律的规定为根据，而不能仅仅以上述要件作为根据。
四：结语
笔者至所以关注行政行为的事前法制监督，是因为笔者在现实生活中曾不止一次遇到过行政行为低效、耗时的现象，往往通过行政复议或行政诉讼而使得行政行为变为无效，从头到尾没有一点积极的意义，不但消耗了国家和企业的人力、财产以及国家的司法资源，而且最可悲的是行政行为在人们心中的公信力的大打折扣。
假如每一行政行为的初始，就有一道法律的程序作为制约，那么事情就不会发展到最后的既耽误了时间又影响了形象。对于行政相对人来说，虽然最后也是运用法律这一武器来维护了自己的权益，但是其所投入的精力和时间将是不可挽回的，同时也挫伤了行政相对人为适应市场经济而轻装上阵，大胆经营的积极性。
要想把行政行为的法制监督，从咨询监督角色调整为决策的角色，这要靠国家的监督法制的健全和行政体制改革，不但在行政机关内设置一法制监督机构，更重要的是让“法律”这一因素参与到所有行政行为的决策中来，从而使国家行政管理更接近真正的法治：（一）所有对国家的治理活动，都以事先公布的法律为依据，无法则无治；（二）在国家权力与法律发生矛盾冲突时，法律是有否定权力的力量，是国家权力服从于法，而不是法律服从国家权力；（三）法治以政府权力的滥用为主要防范对象，政府权力以公民权利为运用界限，确保政府权力与公民权利的和谐统一；（四）不因行政领导人意志的转移而改变既有的秩序，不因政府的更换而影响公民的权利生活。行政权是在法律之下，而不是凌驾于法律之上。⑦
注释、参考文献
①参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，1999年版第44-45页。
②传统的民主形式仍然是民主的基本形式。到现在为止，任何国家都还没有发明完全取代人民代表大会制民主的民主形式，参与民主只是代表制度民主的补充，而不是代表制民主的替代。
③参见姜明安主编《行政法与行政诉讼法》1999版第6页。
④“行政相对人”和“行政主体”一样，是行政法学上的概念，而不是一个法律术语，在有些行政法学著作中，又称“行政管理相对人”或“行政相对方”或简称“相对人”（参见罗豪才主编《行政法学》，北京大学出版社1996年版第99-104页。
⑤参见《西方四大名著》，天津人民出版社1998年版，第405页。
⑥参见丁露等主编的《国家司法考试辅导用书》法律出版社2006版，46-47页。
⑦参见徐显明主编《法理学教程》中国政法大学出版社，1999年版第123-124页。
