入世与中国税收法制改革和完善之浅见
发布日期：2004-07-06 文章来源： 互联网
中国将于2001年12月11日正式成为世贸组织成员。为了适应《WTO协议》对成员国的要求，落实《中国加入世贸组织的议定书》的承诺，近几年来，全国人大及其常委会加快了修改法律的进程，现已修改了包括《税收征收管理法》等近10部法律；国务院也修订或制定了包括《中外合资经营企业法实施条例》等近20件行政法规；国务院各有关部委也已清理修改了约2300份相关的法规、文件，并将进一步完善涉外经济政策和法律法规体系。但作为经济法的一个重要部分的税法，自1994年税制改革以来，税收实体法部分一直未进行过修改，部分法规已基本不适应WTO游戏规则的要求。因此，修改和完善我国现行的税收法制已势在必行。
根据世贸组织对成员国的要求，以及我国市场经济发展的现状，笔者认为，入世后中国税收法制改革与完善的举措是：
（－）完善税法公告制度，增强税法透明度
一是税收立法透明。税收涉及每个企业和个人的利益。因此，在税收立法过程中，应广泛地征求社会各界的意见，充分吸收合理的建议。
二是税法条文透明。WTO侯任总干事素帕说过：“WTO要求中国入世后，用国际接受的语言，公布本国的法律”。要实现税法条文透明，国家就应当对将要实施的和正在实施中的税法，采取一定的形式（如报刊刊登、电子媒体公告等）免费向社会公布。
三是税法执行透明。税务机关应将税法执行的程序、情况和结果等采取一定的方式向纳税人公开，如在办税服务厅将其以图表、文字等形式公开于显而易见之处。
另外，增强税法的透明度，除了要求中央政府应将重大税收政策变动预先公示外，还要求中央政府与地方政府在税收政策变动上协调一致，地方政府不能擅自变通。
（二）加强税收立法，握高“税法”的法律层次
加强税收立法，合理地设置税收立法的框架，科学地构建中国特色的税法体系，严密地设定每部税法的内涵，是一个亟待解决的问题。我们应借鉴发达国家的税收立法经验，将中国的税收立法框架定位为：以税收基本法为主导，税收实体法和税收程序法并驾齐驱的“三位一体”的税收立法框架，即税收基本法起统领、指导、管理和制约的作用，税收实体法规定权利与义务，税收程序法规范税收征纳行为的税收立法框架。具体措施应是：
一是修订完善《宪法》中关于税收的规定。巴西、加拿大等国的宪法都对国家税权的划分做出了规定。我国应按照税收法定主义原则，将税权划分的重大原则规定写进《宪法》中，而具体原则规定则由《税收基本法》完成。
二是制定《税收基本法》或《税收法》。即制定一部包括中国根本税收制度、征收管理制度、税收司法制度等基本原则，并超越税收实体法和税收程序法以及各个单行税法，在整个税法体系中居于主导地位，决定国家全部税收立法、执法、司法活动的基础性的税收基本法。具体包括立法宗旨、定义性的规定、税收征收管理程序、税权划分、征纳双方的权利义务和责任、税务复议、税务司法等内容。
三是提高税收实体法的立法层次。加强税收立法，握高“税法”的法律层次，是法律的要求。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》第八条规定：财政、税收和海关等的基本制度事项只能制定法律。
税收实体法的立法应与税制改革相适应，并科学设定税种构成要素，各个单行税种应由以法规规范转变为以法律规范为主。对一些重要的税种，经过几年的实践证明是科学的、可行的，将条例或暂行条例提升到法律，由全国人大常委会以法律形式确定下来，以增强其法律刚性；对那些比较成熟或短期内不会发生较大变化的税收政策，以法律或行政法规的形式公布施行；最大限度地减少以行政规章尤其是以内部规范性文件形式公布税收政策。
四是完善税收程序法。新的《税收征收管理法》已于2001年5月1日起正式实施，但到目前《税收征收管理法实施细则》国务院还未制定出来。没有《实施细则》，《税收征收管理法》确定的一些加强税收征收管理的条文规定便无法落实。因此国务院应尽快颁布《税收征收管理法实施细则》。此外，国家还应制定《税务代理法》、《纳税人权利保护法》等法律。
（三）坚持依法征税，依法处罚税收违法行为
目前，税务机关在税务执法上仍存在着有法不依、执法不严、违法不究等问题，这不符合WTO规则。究其原因，税务执法人员素质不高是一个不可忽视的因素。因此，我们应当以人为本，采取措施，切实提高税务人员的法律素质，依法治税。具体措施是：
一是严格执行税收实体法。税务机关和税务人员在执行税法中应严格按照各税收实体法的规定，以法律为准绳，依法办税，依率计征。
二是严格执行行政处罚程序法。税务机关应严格执行行政处罚的法定程序尤其是听证程序，按照法定程序实施税务行政处罚决定。税务行政处罚是税务机关一种具体行政行为，如其适用税法错误或者违反法定程序，一旦当事人向法院起诉，法院就会判决撤销税务行政处罚决定。如果当事人的利益受到侵害，法院将会判决税务机关承担赔偿责任。据《中国税务报》报道，近年来，税务行政诉讼案件逐年增多。1999年全国法院审理的税务行政诉讼案件，判决维持的仅为34%，判决变更或部分变更税务行政处罚的为66%，税务机关败诉的主要原因是行政处罚程序不合法。因此，税务机关应该严格执行行政处罚程序，依法实施税务行政处罚。
三是严格执行司法移送制度。税务机关应采取有效措施，加大税务稽查力度，严肃查处偷税、骗税、抗税案件，严厉打击各种违反税法行为。对触犯《刑法》的税务违法案件，应立案并移送司法机关追究刑事责任。
（四）推进税务行政救济制度建设，维护纳税人合法权益
一些发达国家比较重视税务行政救济，纳税人的权益受到侵害时，也善于利用这一渠道来维护自己的合法权益。目前，我国为了有效解决税务执法不当而导致纳税人合法权益受到损害，或者纳税人认为其合法权益受到损害的问题，虽然建立了税务行政复议和税务行政诉讼等行政救济制度，但实际执行效果不太理想。因此加入WTO后，我们应更加重视税务行政救济制度建设，以维护纳税人的合法权益。具体措施是：
一是进一步完善税务救济制度。应根据WTO规则，借鉴发达国家的经验，进一步完善我国的税务行政复议、诉讼和赔偿制度：修订税务行政诉讼规则；制定税务行政赔偿规则，以解决目前税务赔偿争议无规则可循的问题。
二是依法开展税务行政救济工作。纳税人对税务机关的税务执法行为不服，向其上级税务机关申请复议，税务复议机关应依法进行审理和裁决；纳税人对税务机关执法行为不服向法院起诉，税务机关应做好应诉准备工作，并积极出庭应诉，依法提请法院做出公正的判决；纳税人认为税务机关的执法行为违法侵害了自己的合法权益，向该税务机关或法院起诉要求赔偿，税务机关应依法受理并决定是否赔偿。
三是鼓励纳税人进行税务行政救济。应广为宣传税务行政复议、诉讼和赔偿制度，消除纳税人的疑虑，解决纳税人不愿或不敢与税务机关较真的问题，正确对待纳税人对税务机关的执法行为不服依法申请复议、提起诉讼和请求赔偿的权利，自觉地维护纳税人的合法权益，营造良好的纳税环境。
（五）建立税收保护体系，维护税收执法秩序
目前，各种偷税、骗税、抗税现象比较严重。随着我国加入WTO，来华投资的外商会越来越多，各种税收违法现象也将会出现新特点，将挑战我们的税务执法秩序，因此，必须建立健全我国的税收保护体系，以维护税收执法秩序。建立健全我国的税收保护体系，有多措施和途径，但笔者认为最直接和最便利的措施是：
一是组建税务警察。由税务警察专门负责税务违法案件的查处工作。尽管新《刑法》已将税务违法案件的立案侦查权划归公安机关，县级以上公安机关都内设了税侦（经侦）机构，但是，由于公安机关的税侦人员来自公安机关内部，他们不熟悉复杂的税法，在查办税务违法案件时，不能较好地运用税法规定，将会影响到税法的严肃性。因此，有必要建立税务警察，以法律的形式赋予税务警察特殊的执法机关和税务机关的双重权力，人员由税务机关和公安机关抽调组成，以此提高税务违法案件的办案质量。目前，国际上不少国家（如日本和俄罗斯等）都设有税务警察，因此我国设立税务警察也符合国际惯例。
二是设立税务法院。借鉴国外经验，由税务法院专门负责税务违法案件和税务诉讼案件的审理工作。将税务违法案件和税务诉讼案件交由税务法院审理，不但可以有效解决因法官不熟悉税法而导致办案水平不高等问题，维护税法的严肃性，还可以缩短案件的审理时间，提高税务执法效率。
（六）调整税收结构，完善税收法律体系
我国现有税种24个，其中工商税种20个。国家税收收入的主体（近80％）是流转税，与主要的世贸成员国不相一致。因此，有必要通过设立新税种，调整老税种，进一步完善我国的税收法律体系。具体措施是：
一是开征社会保障税。目前，我国是根据国务院颁布的《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》的规定征集社会保险费的。由于各地政策执行不一，社会保险费征收机关执法力度不够，社会保险费征收比例不到位，社会保险支出缺口较大。据劳动部统计，截至2001年9月末，全国国有企业下岗职工已达590万人，入世之后，还可能有更多职工下岗。因此，应通过开征社会保障税，以法律的形式建立完善我国的社会保障体系。
二是统一内外资企业所得税法。按照国民待遇原则和税收公平原则，对外商投资企业实行国民待遇。制定统一的《法人所得税法》，统一所得税税率，减轻内资企业的税负，取消外资企业的税收优惠。
三是完善个人所得税和开征遗产税。在保持税收稳定增长的基础上，调节个人收入差距，适当减轻中低收入者的税负，加大对高收入者的调节力度。个人所得税逐步推行按年计征的综合所得税，逐步扩大征收范围，合理确定税基，适当调整税率。
目前，我国开征遗产税的条件已经成熟。高收入人群的出现，个人收入的悬殊开始并不断加大；巨额财产的继承与人们“勤劳致富”的观念相违背的。在这种条件下，开征遗产税将会产生各方面的社会效益。
四是实行消费型增值税。据我国经济学家预测，从2003年开始，国债投资力度开始减弱，国家要通过增强社会投资机制逐步取代国债投资。为了适应这种投资形势的转变，必须实行鼓励投资型税收政策，在流转税方面将现行生产型增值税转变为消费型增值税，应是一种最好的选择。消费型增值税的优点是固定资产投资的进项税可以完全得到抵扣，消除重复征税，鼓励企业投资。
五是完善出口退税机制。结合增值税的转型，实行彻底退税的办法，即实行完全的出口产品零税率，取消退税指标的分配管理办法。
六是建立相应的关税保护措施。中国政府承诺，入世之后，我国关税将大幅下降。现在以由原先的43％降到15％，到2005年再降至10%.目前美国和日本的关税总体水平为3.1%，发展中国家则为12％。美国还准备进一步降至2％。关税税率的高低意味着进口商品税收收入的多少，进一步影响到进口商品价格的高低。因此，我们应寻找更加有效的贸易保护工具，为民族产品发展提供良好的保护网。对需要进行控制的进口商品，我们可以通过运用从量税、复合税、进出口调节税等关税措施，适度保护国内相关企业的产品；制定《反倾销和反补贴税法》，对需要限制的进口商品，我们要充分运用WTO的反倾销、反补贴规则，进行关税保护。
七是赋予地方相应的税收立法权。在税权划分上，适当增加共享税税种，增加省级地方政府的税收调控权，赋予省级人大和政府一定的地方税立法权和地方税收的减免权力。在1994年的税制改革中，我们尽管实行的是分税制，建立国家税务局和地方税务局两套税务机构，有中央税收、共享税收和地方税收，但地方没有立法权。因此，中央在确保财政收入的前提下，适当下放给地方税收立法权，区别税种，适度分权，使地方责权利相统一，这样既有利于提高资源的配置效率，也是对分税制财政体制的完善。
结束语：
税法作为国家调节和控制经济的利器，面对如世的巨大挑战，只要我们能够将国际惯例与具体国情、原则与例外进行有机结合，制定出一套规范化的税收法律制度，必将加速中国经济与世界经济融合的进程。
主要参考书目、文献：
（1） 巴吉拉斯·拉尔·达斯：《世界贸易组织协议概要》法律出版社，2000年版。
（2） 世界贸易组织秘书处编：《贸易走向未来》法律出版社，1999年版。
（3） 王诚尧：《WTO规则对税收的要求及其调整》《涉外税务》，2000年第8期。
（4） 张晓东：《中国反倾销立法比较研究》法律出版社、中央文献出版社，2000年版。
（5） 刘剑文主编：《国际税法》…………北京大学出版社，1999年版。
（6） 王选汇：《对国民待遇原则的认识要准确定位》《涉外税务》2000年第7期。
（7） 国家税务总局编，《中华人民共和国税收大事记》中国税务出版社，2000年版。
（8） 《1998年中国统计年鉴》， 中国统计出版社。
