2010年3月1日，《广东省实施<中华人民共和国政府采购法>办法》（以下简称《办法》）正式实施，全国首部地方性政府采购法规由此诞生。与此同时，《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）也以征求意见稿的形式见诸网端——这意味着，继《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《采购法》）于2003年1月1日正式实施以来，我国政府采购制度已经初步形成了“中央立法——地方立法”并举的初步完备的法律体系。

毋庸置疑，法律规范的日趋充实在一定程度上标志着政府采购法律制度的进步，然而在“立法易，不立法难”（重庆市原人大法制委员会主任俞荣根接受《南方周末》记者采访时语，见《南方周末》2010年2月25日A3版）的大背景下，法律规范数量的增加和层级的丰富是否就必然证成了我国政府采购法律体系的完善化、科学化？易言之，我国政府采购法律体系完善的实现具体应当如何切入？笔者认为，外部框架的完整和内部结构的优化是两个不可或缺的方面。

所谓外部框架的完整，是指我国的政府采购法律制度体系是否具备了必要的组成部分、层级与要素。就纵向的方面而言，这要求从中央立法到地方立法有着一整套效能有异、层级有别的政府采购法律规范。目前看来，我国中央一级的政府采购法律规范以《采购法》为核心，以即将出台的《条例》为细化和补充，基本形成了较为周延的规范性文件体系；而地方层面的有关规范，则以广东省《办法》的出台为先声，可预期的规模化制定的序幕也正在缓缓拉开。因此，可以说我国在纵向上的政府采购法律规范的主体框架形式已经初步形成，为政府采购制度的进一步深化和完善奠定了基础。就横向的方面而言，鉴于政府采购涉及到众多的行政法、民事法那爱之刑事法制度，因此需要在相关领域具备较为成熟、完备的法律规范。其主要方面可归结为如下几种。第一，招投标制度。《采购法》第26条第二款明确规定：“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”； 第4条又规定“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”。因此，除了《采购法》的特别规定外，采用公开招标方式进行操作的政府采购行为都应当依照现行的招投标制度进行。自2000年起施行的《中华人民共和国招投标法》对有关事项作了较为明确的规制。第二，行政信息公开。现行《采购法》中对行政信息公开的问题做了多方面的规定，如第7条规定了对政府采购目录的公开，第11条规定了政府采购信息的公开；《条例》也在第81条规定了对于投诉处理结果的公开；等等。而我国于2008年实施的《政府信息公开条例》对于行政信息公开较为系统的规定，恰恰为满足政府采购制度中对于公开的要求发挥了巨大的推动作用。第三，行政合同。对于政府采购合同的性质，有学者认为根据《采购法》第43条对于“平等、自愿”原则的规定，应属于民事合同；也有学者认为政府采购合同体现了公法和行政主导的因素，具有明显的行政性，应纳入行政合同的范畴，况且无论是1921 年英国高等法院王座分院在对安菲特莱特案件的判决中提出“契约不能束缚行政机关的自由裁量权”原则，还是美国由国会之下的联邦审计署和合同申诉委员会处理政府采购合同争议的制度安排来看，政府采购合同性质的行政化倾向也正在被世界各国所认同。笔者以为，不论政府采购合同的属性为何，作为其重要组成部分的国家订购合同属于传统意义上的行政合同当无异议。因此，政府采购制度的完善离不开行政合同法规范的发展。目前我国对行政合同的研究还处于理论建设阶段，纯粹、典型的行政合同法律规范尚付阙如，直接导致了实践中对于此类合同进行诉讼救济的具体途径莫衷一是，这似乎与《采购法》乃至《条例》政府采购合同的诉讼救济规定的模糊化相互印证。因此，行政合同制度的发展对于政府采购制度的完善具有举足轻重的作用。第四，行政程序。不论政府采购合同的性质为何，其中采购文件的制定、发布，采购过程的规制、监管，中标、成交的结果产生等一系列行为都是不折不扣的行政行为，对于此类行为的规制成效直接关系到政府采购的整体目标能否实现，而行政程序的规制作用实在不可小觑。目前我国虽有部分地方出台了行政程序法律规范（如《湖南省行政程序规定》），但国家层面统一的行政程序法仍“待字闺中”。因此，政府采购法律规范本身对于相关程序规制过程中产生的疏漏无法得到一般立法的有效补充。政府采购特殊程序规制和普通行政程序规制尚未形成良好的有机互动格局。第五，监督、监察与救济。从某种意义上而言，对违法行为的监督和对违法行为造成的损害后果的救济是一个问题的两个方面。当前政府采购法律规范所采取的规制手段一般局限在内部监督、检查以及内部行政责任的追究之上，基本排除了司法救济的可能性。虽然《采购法》第79条规定了若干追究民事责任的情形，但仅针对政府采购合同签订之前以及签订的过程中采购人的违法行为，并不涉及政府采购合同履行过程中的违法行为的救济，这就很难满足实践的需要。第七，民事法律的有关规定。《采购法》第79条对政府采购过程中民事责任的追究做了明确的规定，体现了与现行民事法律规范的良好衔接。第八，刑事法律的有关规定。现行政府采购法律制度在相关责任的追究上设置了诸多有关刑事责任的指示条款，从而使得政府采购法律责任实现了从行政法倒民事法再到刑事法的完整的规制。

所谓内部结构的优化，是指政府采购法律制度的各组成部分是否在统一的框架下构成了相互促进、互为补充的有机的动态整体，既把政府采购法律事项的基本问题完整周延，又将彼此间的重复、冲突现象控制在最小的限度之内。基于当前我国政府采购制度的现状，可以从质和量两个维度的层面对该问题进行展开。从量上而言，主要从有关规范之间的重复和冲突两个方面切入。第一，当前各政府采购规范之间存在诸多的重复现象。如，广东省新出台《办法》的第2条、第6条几乎就是《采购法》第2条和第10条的翻版。这种不同效力层级规范之间的重复情况，虽然在一定程度上有利于对于重要概念、制度进行强调和深化，但总的来说其实是无端的重复立法浪费了大量的社会资源，实在弊大于利。第二，当前各政府采购规范之间还存在诸多的冲突现象。一方面，从积极冲突的角度来说，不同层级的政府采购规范之间存在许多明显的矛盾——一般是下位法出于修正、完善的需要与上位法规定予以直接抵触。如，《采购法》第35条明确规定：“货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日。”而《条例》第39条却又加了“但书”，即“但符合下列情形之一的，自招标文件开始发出之日起至提交投标文件截止之日止的期限可以适当缩短，但最短不得少于十日”，明显突破了《采购法》“不得少于二十日”之规定。又如，《条例》第84条规定实施监督检查的主体是“县级以上人民政府财政部门”，而广东省《办法》第54条、第55条则将实施监督检查的主体规定为人民政府和人大，财政部门扮演的只是“协作配合”的角色而已。另一方面，从消极冲突的角度来说，对于一些比较重要的制度，目前各级政府采购法律规范都采取了回避的态度，造成制度实践的重大缺漏。如前文指出的对于履行政府采购合同过程中违法行为造成的损害的司法救济，《采购法》语焉不详，《条例》言之不确，《办法》避而不谈。当然，我们也不能强求下位法在上位法为作出原则性规定的前提下取得制度突破，但是诸如此类的各相关法律规范之间的消极冲突现象却实实在在地对政府采购制度的完善进程产生了巨大的阻滞作用。从质上而言，可从如下两个角度进行分析。第一，在纵向的层面，各级政府采购法律规范应当逐层递进。这就要求：首先，下位法对于上位法实现科学细化，使得较为抽象的制度构架通过具体实施办法的制定而日趋丰满、充实。其次，下位法对上位法实现切实的优化，即对于上位法不尽完善之初，下位法应当在不违背一般法制原则的前提下进行有益的修正、完善与提升。当然，这往往要求上位法提供原则性的指向以划定下位法实现优化效用的充裕的制度空间。最后，下位法结合具体实践作出规定以提高整个政府采购法律制度的现实操作价值。例如，广东《办法》第45条规定供应商对政府采购有异议可申请废标，实现了对2009年引发热议的“格力废标门”事件积极的立法回应。虽然突破了《采购法》废标权为采购人所专有的规定，但却完全符合《采购法》第1条“规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设”的总体要求。第二，在横向的层面，各政府采购相关制度的构建应当互为映鉴、互为补充。这就要求：首先，应当对政府采购涉及到的具体制度具有明确的判断，并对相关制度的理论问题进行深入研究；其次，对政府采购涉及的各项制度的构建进行整体的把握和宏观的规划，使得制度构建之初即体现良好的外在一致性和内在有机性。最后，当不同制度之间的契合与衔接发生问题，影响到政府采购制度整体效果的实现时，能够根据一套既定的解决方案实现矛盾的消弭和效用的维持，从根本上来说，这一目标还是需要仰仗国家层面的、统一的、科学完善的《政府采购法》来实现。

正当我们为政府采购法律制度的逐步完善鼓与呼之际，已经拉开帷幕的全国政协十一届三次会议为参会委员免费配发笔记本电脑“估计花费上千万”的事件又在网络上掀起争论的热潮。采购计划不透明折射出的仍是当前政府采购法律制度在诸多方面存在重大欠缺的现状——可见，在完善我国政府采购法律体系的进程中，我们依旧路漫漫其修远。

 【作者简介】
熊文钊，中央民族大学法学院教授、博士生导师，法治政府与地方制度研究中心主任；郑毅，中央民族大学法学院博士研究生，法治政府与地方制度研究中心助理研究员。
 
【注释】
本文原载于《瞭望新闻周刊》2010年3月8日，发表版本略有删节。此为完整版本。