从各国金融监管立法变迁看金融监管发展趋势
发布日期：2004-07-12 文章来源： 互联网
金融监管是在金融业务发展的基础上建立起来的，其最终目的是为提供公平的竞争，保护存款人和投资人的利益，保持金融体系的稳定。但在各不同的历史阶段，金融监管的立法会随着资本市场的成熟程度以及各国的历史现实状况有所不同，从而影响了各国金融监管的模式及其效果。
一、各国金融监管立法的变迁
（一） 美国：从《格拉斯-斯蒂格尔法》到《金融服务现代化法案》
1929年美国股市发生暴跌，随后美国陷入了一场空前绝后的经济危机，股市、银行体系几乎全面崩溃，公众对银行行为表现出极度的愤怒和不信任。在这样的经济和社会背景下，美国国会通过了《1933年银行法》，其中规范政权与银行业之间关系的一些条款被合称为《格拉斯-斯蒂格尔法》。根据该法规定：任何以吸收存款业务为主要资金来源的商业银行，不得同时经营证券投资等长期性资产业务；任何经营证券业务的银行，也不能经营吸收存款等商业银行业务；商业银行不准经营代理证券发行、证券包销、证券零售、证券经纪等业务；商业银行的员工不得在各种投资银行机构兼职；商业银行不得设立从事证券业务的分支银行或附属机构。这些规定使银行与证券公司在机构、人员、业务范围上严格区分开来。随后，美国国会又先后颁布了《1934年证券交易法》、《1940年投资公司法》、《1968年威廉斯法》等一系列法案，从而逐步形成了金融业分业经营制度的基本框架。
20世纪80年代随着金融自由化趋势席卷全球，外资银行大举进入美国，对美国金融市场进行前所未有的冲击。由于分业经营的限制，美国金融业在国际市场的竞争力日益下降。美国金融监管当局被迫进行了一系列旨在提高美国银行竞争力，推动金融业发展的金融自由化改革，先后于1080年和1982年通过了《取消存款机构管制和货币控制法案》和《高恩-圣杰曼存款机构法案》等有关法律，放开了存款货币银行的利率上限，从法律上允许银行业和证券业的适当融合。
经过80年代的金融改革，美国金融分业经营的基础正逐渐消失，分业经营制度也已经不断地被现实所突破。进入90年代后美国银行界要求修改直至废除《格拉斯-斯蒂格尔法》的呼声越来越高。与此同时，银行业的并购浪潮大大改变了国际银行业的整体格局，并购的规模、金额不断扩大，跨行业、跨国界的并购成为新的热点。在这些因素的刺激下，美联储于1997年初修改了《银行持股公司法》中的个别条例，建立了更有效率的银行兼并和开展非银行业务的申请和审批程度，取消了许多对银行从事非银行业务的限制，商业银行能更自由地从事财务和投资顾问活动、证券经纪活动、证券私募发行以及一些其他非银行业务。更重要的是，美联储扩大了银行持股公司附属机构可以承销和交易证券的范围，并大大减少了可能降低这些业务收益的限制。1999年11月12日，克林顿总统签署了《金融服务现代化法案》，美国正式宣告实行金融业的混业经营制度。j
《金融服务现代化法案》的颁布标志着当今金融法律已经从规范金融活动过渡到管理和防范金融风险，并向推动金融市场主体的联合、竞争和效率方向发展。该法案体系庞大，内容涉及包括银行、证券和保险在内的整个金融业活动的具体规范以及在权利和程序方面的具体可操作规范，其要点包括（1）促进银行、证券和保险之间联合经营，加强金融机构的竞争；（2）强化银行业与工商业的分离，实现金融体制的现代化；（#）保留并扩展监管机构，加强金融监管；（4）强调消费者保护；（5）强调对小企业和农业企业提供金融服务；（6）以法律形式作出对有关课题进行研究的明确要求。k这一法案的诞生，促进了金融产品的创新、降低了成本，提升了美国金融市场的竞争力和抵御风险的能力，给市场注入了新的活力。在监管方法上，由个别监管转向了综合监管，确立了功能性监管的模式，这些都对其他国家的金融监管立法产生了深远的影响，从而影响到世界金融市场格局的变化。
（二） 英国：高度集中的单一监管
英国的金融监督管理体制最明显的特点是自律，它建立在监管者与被监管者之间相互信任、共同合作的基础上。这种自律监管方式的优点在于灵活、较有弹性，缺陷是人为因素比较明显。
1979年10月英国颁布了《1979年银行法》，是其银行监管走向法制化的第一次尝试，但该银行法没有从根本上改变英格兰银行传统的监管方式，因为在处理具体事件时，银行法赋予了英格兰银行广泛的自决权，在解释、评价和管理等方面带有很大的随意性，使得监管活动在很大程度上要受英格兰银行高级管理人员的支配。
70年代以后，英国政府放松了对银行业竞争的限制和对金融业的管制，一时间英国各金融机构间竞争激烈，金融工具、金融交易手段不断创新，金融业务、金融品种不断交叉，呈现出混业经营的迹象。为了顺应金融市场的发展，1986年10月27日，英国政府出台了《金融服务法》，该法案的出台被称为“大爆炸”（BigBang），它允许银行从事证券及其他投资等，成为没有业务界限，无所不包的金融集团，它有效地改变了英国金融市场的结构，促进了市场的全面竞争，使英国金融市场发生了根本性的变化，英国金融市场上再度出现了投资银行和商业银行全面融合的局面。在监管体系上，英国在该法案的基础上成立了证券投资委员会（SIB），对从事金融服务的企业和从事证券活动的自我规范组织进行监管，从而形成了自律管理与立法监管相结合的模式。l然而，此时英国的金融监管却没有跟上混业经营的步伐，英格兰银行仍保留了对银行的监管权，暴露出来的问题是对那些拥有大量非银行业务的银行集团的监管尤为薄弱，以至发生了巴林银行倒闭事件。
为了迎接金融全球化、自由化和欧元的诞生，英国政府在1997年提出了金融体制改革的方案。将英格兰银行的监管权剥离出去，把对银行监管的责任从英格兰银行转移到证券投资委员会，并于1997年10月28日成立了金融监管服务局（Financial Service Authority，FSA），主要负责对银行、住房信贷机构、投资公司、保险公司以及金融市场清算和结算体系的监管。1998年6月，英国通过了新的《英格兰银行法》，将英格兰银行的职能限定在执行货币政策，发展和改善金融基础设施的范围内。1998年7月《金融服务和市场法案》颁布，在经历了多达2000余次的修改之后，终于于2000年6月被英女王批准，从而成为英国金融业的一部“基本法”。该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权力、责任及义务，统一了监管标准，规范了金融市场的运作。这一整套新的“游戏规则”宣告了英国传统的以自律性管理为主的金融监管体制全面让位，取而代之的是单一的巨大金融监管机构，为英国适应新世纪金融业的发展和监管，提供了一个空前崭新的改革框架。
（三） 德国：“全能银行”模式
1948年德国进行了货币改革，之后颁布了《德意志联邦银行法》、《德意志银行法》使德国在战后迅速建立了一整套比较健全的货币制度和金融体系，制定了相对稳定的金融货币政策和有力的监管措施，为德国战后经济恢复和发展奠定了良好的基础。
1961年联邦德国通过的《银行法》授权建立了联邦银行监管局，它是一个独立的联邦监管机构，直接隶属于财政部，多年来在德国银行监管中发挥着中心作用。根据《银行法》第6条，银监局的首要任务是保护投资者和存款人的合法权益，负责制定和颁布联邦政府有关金融监管的规章制度，并采取措施消除各种风险因素。同时《银行法》第7条明确规定了联邦银行依法拥有对金融机构日常监管的职能。这样，联邦银行监管局和联邦银行分别侧重于微观金融机构的具体监管和宏观金融市场的监管，共同负责德国银行业的监管。
总体而言，德国金融业的一个典型特征是“全能银行”。根据德国《银行法》，全能银行的经营范围不仅包括存款业务、贷款业务、贴现业务，而且还包括信托业务、证券业务、投资业务、担保业务、汇总业务、财务代理业务、金融租赁等在内的所有金融业务，甚至还可以持有非金融企业的股权。这种全能银行制不仅便利了银行体系向工商企业提供广泛而有效的金融服务，同时也有利于分散银行的风险，保证银行利润的稳定增长及银行稳健经营。
然而，90年代德国金融业在内外竞争的压力之下，也开始寻求改革之路，将原银监局、证监局和保监局三个机构合并，成立了金融监管局，根据原有的《德国银行法》、《保险监管法》和《德国证券交易法》三部实体法，履行对德国金融业统一监管的职能。金融监管局的监管目标主要包括：第一，确保德国金融业整体功能的发挥；第二，确保德国金融机构的偿付能力；第三，保护客户和投资人的利益，从而维护金融体系的稳定。此外，在1999年欧洲中央银行体系确立之后，德意志银行失去了独立制定货币政策的功能。2002年4月30日新颁布的《德意志联邦银行法》在未改变联邦银行的基本职能的前提下，确立了新的德国联邦银行的体系。m
（四）日本：从“分业”到“混业”
二战后，为了恢复在战争中受到重创的经济，治理恶性通货膨胀，同时也由于美国在政治、经济各方面的介入，日本建立起一种限制型金融体系，主要表现在两方面：一是银行业务与证券业务分离。1947年3月公布的《证券交易法》第65条就明确规定，严禁银行办理证券业务。这样，银行与证券公司形成相互隔离的关系。二是对银行进行“长短分离”，区分长期融资银行与短期融资银行，以实现银行与信托的分离。
20世纪80年代以来，在金融自由化和国际化浪潮的冲击下，日本的分业监管逐渐松绑。1981年修改银行法，允许银行经办有价证券，特别是银行可以经营公共债的买卖，办理有关新公共债的募集等业务。由此，打破了证券公司独家经营有价证券买卖的格局，这是日本金融制度进入综合挂时期的一个重要标志。1992年6月日本国会通过了《金融制度改革法》，并于次年的4月1日正式实施，允许银行、证券、信托三种不同形态的金融机构能够以“异业子公司”方式相互渗透，实行业务交叉。
1996年10月17日，日本经济审议行动计划委员会下设的金融工作小组。公布了以放款和取消各种限制为中心内容，题为《搞活我国金融系统》的报告，该报告从实现广泛竞争、资产交易自由化、缓和限制、改革监督体制等方面提出了金融大改革的框架措施，从而揭开了大改革的序幕。日本的大改革将金融控股公司确立为各项金融业务相互渗透的目标，并致力于加强金融商品、业务和组织形态的自由化和多样化。首先是于1998年1月解除对金融控股公司的禁令。其次是取消对各类金融子公司业务范围的限制及普通银行长短期业务领域方面的限制。至此，日本通过金融控股公司的形式完成了向金融混业经营高级阶段转变的过程。n
二、国际金融监管的发展趋势
在分析了以上各国金融监管法律制度的演变之后，我们可以得出这样的结论，在金融全球化这个大背景下，西方发达国家的金融监管法律制度都经历了从20世纪80年代的自由到90年代的监管的回归，但这不是一个简单的管制循环，而是监管下的自由和自律基础上的监管。各国的金融监管立法都是顺应国内国际金融实践的产物，法律制度的趋同也表明全球金融监管正朝着国际化的方向发展。
（一）安全与效率并重的金融监管目标
金融监管目标的确立是金融监管的核心问题，它决定了具体的监管制度和监管措施的制定和实施。20世纪70年代以前，国际金融监管主要侧重于维护金融体系的安全性。然而90年代以来，安全与效率并重的金融监管理论逐渐占了上风。各国的监管当局积极应对这一趋势，调整监管目标，除了继续以市场的不完全性为出发点研究金融监管问题之外，也开始越来越注重金融自身的独特性， 金融监管实践向着管理金融活动和防范金融体系中的风险方向转变。这一方面顺应了金融业发展的趋势，提高了经营效率；另一方面也是建立在各金融机构内部风险控制能力的增强以及存款保险制度、最后贷款机制等安全保障日益完善的基础上的。
（二）金融监管结构向综合性、统一性发展
金融创新的一个重要变化就是金融机构间的接线越来越模糊，原来实行分业经营制度的各国都纷纷打破限制，许多金融机构一方面通过金融创新绕开管制，另一方面则通过子公司和控股公司从事非银行业务，这就要求金融监管也采取统一的、集中的管理模式。各国的监管当局都相应地扩大了金融监管的范围，对各类风险实施全面管理，成为金融业监管的一个重要趋势。各国金融立法在数年内一而再、再而三地修改，正是为金融业由“分业”向“混业”转变提供合法性论证。
（三）实行功能型监管
功能型监管是在一个统一的监管机构内，由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管。功能型监管的优点在于管理的协调性高，管理中的盲点容易被发现并能得到及时处理，金融机构资产组合总体风险容易判断。同时它可以克服多个监管机构所造成的重复和交叉管理，用统一的尺度来管理各类金融机构，创造公平竞争的市场环境。功能监管顺应了金融业的混业经营的趋势。美国、英国和日本不论他们在金融监管模式上有多么不同，但在新的监管立法中都确立了实行功能型监管，而且他们的立法实践也说明功能监管可以适应不同的金融监管模式。
（四） 监管与自律并重
即对金融机构从外部进行监管控制转向强化其内部风险控制制度，提高自我监控水平。如美国对银行的监管，监管机构只集中对法人机构进行监管，即对银行总行进行集中监管，而对分行则主要通过对总行的内控机制健全性的考查得出结论，同时要求分行在每个工作日结束时将数据上报总行。这样，监管机构可以集中精力监管那些综合性金融集团和大型金融控股公司，从而提高效率，稳定金融体系。p
（五） 金融监管的国际合作
金融国际化进程的加快使得各国的金融市场越来越紧密地联系在一起。一国范围内的金融动荡很可能引起别国的乃至世界范围的负外部效应的发生。1997年，巴塞尔委员会推出了适应国际金融市场发展的新文件-《银行业有效监管核心原则》。同时，国际货币基金组织致力于把10国集团（BIS）多边安排的成功监管扩展到越来越多的对金融体系有重要作用的新兴国家，以加强国际金融体系。在充分合作基础上的全球化监管已是大势所趋。
