【摘要】森林生态效益补偿是以给予纳入公益林的经营者和管护者适当的经济补偿，来达到森林资源可持续发展以及生态环境改善的终极目的。本文以江西省的森林生态效益补偿制度为例，对我国森林生态效益补偿制度中存在的主要问题进行分析，并提出了相应的完善措施对策。
【关键词】森林生态效益补偿；公益林；江西省
【写作年份】2009年
 
【正文】
　　森林生态效益补偿是为缓和树木和其他木本植物以及其所生长的自然环境所受到的干扰，国家、社会、森林资源生态效益受益人及其他组织以资金方式给予为森林资源生态效益付出经济代价的人适当的经济补偿，用于提供生态效益的森林的营造、抚育、保护和管理，加强森林资源自我调节的法律制度。[1]森林生态效益补偿应不限于金钱补偿，还应该包括对补偿对象权利的确认，政策的优惠，从业指导和税收的减免等。
　　
　　从2001年起，国家每年拨付10亿元资金用于森林生态效益补助，在全国11个省（区）的非天然林保护工程范围内开展试点工作，主要用于国家重点公益林的保护和管理+。2004年12月10日国家林业局召开会议宣布，正式建立中央森林生态效益补偿基金，标志着我国森林生态效益补偿制度的实质性确立，在我国林业发展史上具有重要的里程碑意义。
　　
　　江西省是我国南方重点林业省之一，共有林地面积1060万公顷，全省森林面积95.33万公顷，森林覆盖率达60.05％，位居全国第二。[2]江西省在2001年就开始了中央森林生态效益补助资金试点，是全国最早实行试点的省份之一。2002年3月20日，江西省财政厅、林业厅颁布了《江西省森林生态效益补助资金管理办法实施细则（暂行）》，对森林生态效益补偿资金的补助范围和标准作了明确规定。2005年，江西省建立了地方生态公益林补偿机制，各级财政安排补偿资金达3000多万元。[3]2006年，江西省3062万亩国家重点公益林已纳入中央森林生态效益补偿范围，省财政安排5000万元资金用于省级生态公益林补偿，根据《江西省森林资源保护管理激励办法》，2006年共安排2000万元资金奖励10个生态保护好的县。[4]2007年，江西省公益林补偿面积增至5100万亩，其中：重点公益林补偿面积3062万亩，地方公益林省级补偿面积2038万亩，年补偿标准提高到6.5元/亩。[5]2008年，全省落实中央和省生态公益林5100万亩，年补偿标准从上年每亩6.5元提高到8.5元，年补偿资金达到4.3亿元，[6]森林生态效益明显。
　　
　　一、森林生态效益补偿存在的主要问题
　　
　　我国的森林生态效益补偿制度已初步建立，在生态保护上也已经取得了显著成效。但是因为该制度建立时间不长，很多细节还处于研究和摸索阶段，因此，该制度在实际操作中还存在各种各样的问题，生态保护与经济发展矛盾仍然比较突出。
　　
　　（一）保护范围局限于树木和其他木本植物
　　
　　目前的森林生态效益补偿仍然是把森林看作是营造、抚育、保护和管理的对象，把森林资源仅当作客体加以保护，忽视了对林木周围生态环境的保护。这种将森林资源的生态补偿仅局限于树木和其他木本植物的观点缺乏生态保护的整体主义，从功利主义出发来思考问题并进行政策法律制度的设计，这种做法的目的仍然是为了满足人类的需求，不承认森林具有自身的价值和生存的权利，这无疑是“人类中心主义”为主导的生态伦理观念。[7]
　　
　　（二）公益林的划分不太合理
　　
　　按照森林的主导功能不同，我国将森林划分为公益林和商品林，其中公益林包括防护林和特种用途林，我国《森林法》第八条确立的森林生态效益补偿基金，仅对提供生态效益的防护林和特种用途林规定了补偿。依据2001年江西省全省分类经营区划，公益林面积543.97万hm2，占林业用地的51.8%；商品林面积506.83万hm2，占林业用地的48.2%。到2007年，江西省公益林补偿面积已增至340万公顷, 占全部林地面积的32%，其中重点公益林补偿面积204.13万公顷，地方公益林省级补偿面积135.87万公顷。[8]
　　
　　江西省自然条件好，光照和雨量充足，树木生长比较快，很多林地更适宜发展为经济林、用材林和薪炭林，但是政府却常常将其划分为公益林，任意扩大公益林的面积，对公益林和商品林的划分未进行深入研究，并缺乏对林地的实地考察。任意划分公益林，往往使森林不能发挥其应有的生态效益。
　　
　　（三）公益林的价值没有得到有效利用
　　
　　2007年，江西省印发了《关于加强森林采伐管理的通知》，对公益林采伐作出了限制，对特殊保护的公益林实行了最严格的保护措施——禁止采伐；重点保护的公益林可进行必要的抚育和更新性质采伐；一般保护的公益林可进行合理性改造。这样的规定对保护森林的生态效益具有十分重要的生态意义。但在实际中，仅仅按照硬性规定，且受到严格的采伐许可程序的限制，极易造成公益林经济价值的损失，有的自然条件好的林区，且林木生长较快，其禁止采伐会失去很多经济效益。另外，现有的生态公益林生相当一部分是在消灭荒山基础上建设起来的，其森林植被结构简单，森林资源总体质量不高，且结构不尽合理，人工纯林、针叶林居多，混交林、阔叶林少，相当部分生态公益林的生态功能等级偏低。[9]而林农对怎样科学合理与最大化利用公益林缺乏相应的认识，造成生态公益林的经济利益和生态效益得不到最大平衡。
　　
　　（四）补偿方式和资金来源单一化
　　
　　我国《森林法》第八条规定：“国家设立森林生态效益补偿基金。”国家对森林生态效益补偿的方式主要依赖于基金的建立。补偿方式的单一决定了在生态效益补偿上要课以资金更多更重的负担，如果资金不到位将会造成生态效益投资者和保护者的利益损失，降低他们对生态效益补偿的信赖利益，易造成更大的生态损失和不利益。就江西省来说，现有的补偿资金几乎全部来源于财政拨款。江西省已经取消了市县乡所有的木竹收费项目和木竹农业特产税等。据统计，2006年全省减免的林业税费达到14.6亿元。虽然林农的负担较之以前有所减轻，但是在高额的林业工作经费面前，尤其是在生态公益林补偿方面，基层财力遭遇了严峻的挑战，而且到目前为止我国还未真正建立依靠政府、社会、市场等多元化筹资机制所应形成的生态效益补偿基金，中央和地方财政负担沉重，很难满足生态公益林营造与管护的实际需要。
　　
　　（五）补偿标准低，欠缺激励机制
　　
　　从理论上讲，森林为社会提供了无偿生态服务，使得森林经营者私人边际收益小于社会边际收益，导致森林供给不足。为了解决森林有效供给问题，应为森林经营者提供额度为社会边际收益与私人边际收益之差的额度补偿。但在现实中，要确定私人边际收益和社会边际收益是十分困难的。在目前的行政主导体制下，补偿标准确定的主要依据是补偿主体的承受能力（即财政支付能力），没有导入市场运作机制，无法对生态公益林所能提供的生态服务价值充分把握，因而难以科学合理地确定补偿标准。[10]生态效益补偿的数额不能达到划定生态公益林以前经营者从森林经营中所获得的经济收入，公益林经营者得不到与其他项目经营者基本相同的盈利，就会挫伤公益林经营者的积极性，达不到补偿目的。
　　
　　自2001年江西省纳入首批中央森林生态效益补助资金试点以来，近些年森林生态效益补偿资金总额和补助标准都有所提高。但随着经济的增长，林业成本也是逐步加大的，事实上该补偿标准依然比较低，很难对公益林经营者和管护者的利益进行充分的补偿。此外，由于补助标准大致相同，未体现出奖惩原则，很多在生态保护上取得显著效益的林业管护者却无法得到足够的补偿或是没有补偿，这必将导致社会的不公正和不稳定，影响林业可持续发展和生态效益的提高。
　　
　　二、完善森林生态效益补偿制度的基本理念
　　
　　森林生态效益补偿制度的内在价值取向，是协调诸种权利形态之间的冲突。随着环境污染的日益加剧，生态环境危机成为威胁人类生存和制约经济发展的直接因素，人类才开始意识到生态环境与人类生存息息相关。《人类环境宣言》明确宣示：“人类有在过尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利并且负有保护这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”而生态效益补偿制度的建立正协调了环境权与生存权、发展权这三种权利之间的矛盾。国家对生态公益林的经营者的经济利益给予合理的补偿，使经营者的生活和生产经营得以维持和发展，并维护了他们的生存权和发展权，并使林农环境权也得到了维护。因此，协调环境权与生存权、发展权是森林生态效益补偿这一现代法律制度产生与发展的价值动因。实行森林生态效益资金补偿，不仅仅是为森林资源的保护管理提供资金来源，更为林农的环境权、生存权和发展权提供了可靠保障。
　　
　　在这一价值理念的指引下，我们可以将下列理论作为建立森林生态效益补偿制度的理论依据：
　　
　　一是公共物品理论。对森林资源的利用是一种非排他性的公共物品的提供。它在消费上不具有排他性，只要它存在，无论何人均可消费。由于缺乏安全、专一、排他性的产权使得森林资源不能自由的投向最有效的用途，所有人都可无节制的争夺使用有限的森林资源，导致了“公地悲剧”不可避免的发生。森林生态补偿制度的建立就是为了防止和补偿“公地悲剧”。大多数人都希望别人去努力而自己坐享其成——这种现象经济学中称之为“搭便车”，人们愿意享受森林资源却不愿为此支出。此时，单纯的通过市场是不能保证森林资源的有效保护。所以森林生态的保护与补偿单靠理性的个人，甚至集体都是无法实现的，而只能由政府通过对所有使用环境公共物品的人按一定标准收取税、费的方式来实现森林生态的价值补偿。
　　
　　二是外部性理论。外部性理论的基本含义是指某个人在市场外影响到另一个人的福利。外部不经济就是指某个人的行为对别人产生了不利影响。森林资源作为一种非排他性却又有竞争性的公共资源[11]，个人对其的利用会对社会上其他人产生一定的外部效应，引起社会和私人纯产值的差异。从私人的角度看，伐木工人砍伐森林是他们生存的来源，他们可以将砍伐的树木制作成不同商品在市场上进行买卖，从而获得利润来补足生活所需；但从社会的角度来说，森林资源不仅具有作为商品的经济功能，还有保持水土、涵养水源、净化空气与水质、美化环境、提供游憩场所等生态功能。所以砍伐森林从私人角度看是盈利了，从社会角度看是亏损。对于这一类属于市场体系之外的“负外部性”，政府的干预是必须的。政府可以对乱砍伐森林者或森林资源的享受者征收一定比例的生态价值补偿金，消除滥砍伐森林行为的负效应，还可以对自筹基金进行种植、保护树木的企业或个人给予奖励或减免税收，刺激对森林生态效益的补偿。
　　
　　三是可持续发展理论。可持续发展是人类21世纪发展的理性选择，而且标志着人类发展观的一次新飞跃。最早提出可持续性的概念的生态学家认为可持续发展意味着“保护和加强环境系统的生产和更新能力”。可持续发展理论反映着经济和社会发展对林业建设的新要求。森林作为陆地生态系统的主体，林业作为生态建设的主体，是实现可持续发展的重要基础，因而也是实现经济社会健康发展的必要条件。可持续发展要求，从把森林资源作为生活和生产原料的单一经济需求，逐步发展为提供林产品、保护生物多样性、保护自然文化遗产、发展森林文化等多样化需求。
　　
　　四是环境公平理论。环境公平和社会公平共同创造和谐社会。基于生态补偿的社会和谐，反过来保障社会公平，促进环境公平，由此形成良性循环。生态补偿对于不良环境行为约束和惩罚，激励和保护环境友好行为，抑制环境不公平与社会不公平，为和谐社会和政治文明奠定稳固生态基础，为解决环境问题创造良好人文背景、资金来源和融资环境。生态补偿不仅能消除环境不公，而且减轻社会不公，缩小城乡、阶层、区域之间的不公平；生态补偿也是体现人与自然和谐的生态环境与体现人与人和谐的社会公平紧密相联的桥梁。
　　
　　三、完善森林生态效益补偿制度的建议
　　
　　江西省作为我国南方林业大省之一，其森林生态效益补偿的实践和在实践中积累的经验，对其他省市森林生态效益补偿制度的发展具有重要的借鉴作用。根据森林生态效益补偿制度的基本理念，作者对完善森林生态效益补偿制度提出如下建议。
　　
　　（一）合理划分公益林
　　
　　对公益林的科学划分是获取森林最大生态效益的重要条件，建议有关部门深入研究我国规定的公益林界定标准，结合各县乡不同的地理环境和自然条件，针对各地原本的生态属性，在实地考察、仔细分析之后合理划分公益林。而且以前划分过的生态公益林也不是一直不变的，随着时间、气候改变，水土也会发生变化，以前适合种植经济林的地方可能变成生态脆弱区，需要对林地加强保护，就要及时的改变林业的用途，转化为生态公益林，有的生态公益林区在生态效益富足的情况下还可以适当转化为商品林，在保持生态效益的前提下增加经济效益。因此，公益林的划分不是永远不变的，需要林业相关部门经常性的实地考察，跟踪了解林地使用情况，随时关注公益林的生态变化。
　　
　　（二）充分有效地利用公益林
　　
　　公益林的采伐按照其保护等级的不同有不一样的限制规定，我们要在规定的合理限度内最有效的利用公益林，兼顾生态保护和经济价值的双重利益。很多生态公益林的经营者和管护者缺乏相关的林业科技知识，不知道如何有效地利用公益林，怎样既保护好生态效益又使其发挥较大的经济效益，而且有些林农对生态保护的重要性认识不够，在林业经营和管理上缺乏积极性，因此要加大对生态公益林的宣传力度，广泛宣传公益林建设及补偿政策，为他们及时解答公益林建设和管理的热点问题，做好群众长期维护和支持公益林建设的思想工作。
　　
　　为了充分发挥公益林的经济效用，可以将其与生态旅游战略结合起来。如江西省内已经开发了多个旅游城市，若将森林旅游发展壮大，必然带动整个省市旅游业的发展，其前景可观。通过制定各种优惠政策，改善投资环境，开展全方位宣传活动，鼓励各种经济主体多渠道、多形式的参与森林旅游的开发、建设和经营，加强景观建设，把生态优势转化为经济优势。[12]
　　
　　（三）补偿方式应该多元化
　　
　　建立多元化的补偿方式，将资金补偿方式仅作为生态效益补偿方式中的一种，采取多种补偿方式并存的制度，如：对生态保护林的经营者和管护者多给予政策上的优惠，在林业的种植技术和管理上给予指导和帮助，以间接增加利益主体的经济收入，实现生态效益补偿的目的；在生态资源存续期间，每年以一定的货币或实物给予补偿，如退耕还林工程的粮食和金钱补偿；还要取缔诸如林业保护建设费、自然保护区管理费，乡镇管理费等一切乱收费现象，减轻林业经营者的负担，根据不同情况适当的减免税收，增加林业经营者的收入。
　　
　　（四）制定动态补偿标准，按效补偿
　　
　　为了使有限的资金高效的用在最需要的地方，在接受中央补助之余，各地方省市应制定动态的补偿标准，按照各县乡所取得的生态实效和对生态作出的重要贡献来发放资金，建立激励制度，对生态林经管者作出公平合理的补偿，对因自身原因没有作出绩效且对公益林经管不力的经营者和管护者不予补偿，以增强林农对公益林的重视和对生态保护的责任感。
　　
　　（五）进一步拓宽森林生态效益补偿资金的来源
　　
　　森林资源生态效益补偿资金的筹措方式除国家财政拨款外，还可以考虑以下资金来源：（1）向森林资源受益人收取生态补偿费。包括：工业用水和城镇居民生活用水，木材加工、征用、占用林地，狩猎，野生动物养殖、经营，森林旅游，风景区的商业活动等。可考虑向相关的电厂电费、水厂、森林公园和风景名胜区等按照一定比例提取生态补偿费。（2）开展生态税试点。税收的功能是满足国家提供公共物品和服务的需要、履行政府职能的财力保证。生态公益林属公共物品，其补偿资金应属财政公共支出范围。（3）公开募集森林资源生态补偿基金。可以通过设立生态法人，向国际组织、外国政府和国内单位、个人募集补偿资金，[13]也可以通过发行生态彩票向社会公众募集森林生态补偿基金。
　　
　　（六）正确处理好上游与下游之间的补偿关系和政府“强干预”补偿和政府“弱干预”补偿的关系
　　
　　流域上游的生态保护直接影响到下游地区的生态质量，对上游地区的生态保护努力和机会成本应给予相应的补偿。生态资源由社会共享，然而通常是贫困山区却担负着保护江河上游生态的重任，这显然有失公平。在进行森林生态效益补偿时要考虑各流域上游与下游的补偿关系。通过生态补偿机制，由经济比较发达的下游地区“反哺”上游地区，如对下游地区利用森林资源的，在相关产业的税费中提取比例作为上游地区生态补偿资金的来源。如赣江是江西省内最大的河流，贯穿江西南北，协调赣江流域上、下游之间的利益调配，应该作为江西省森林生态效益补偿制度的一个重点。
　　
　　政府的“强干预”补偿，即通过政府的转移支付实施生态补偿。由于森林生态效益评估十分困难、交易成本较高，由政府购买生态效益、提供补偿资金的政策手段，仍然是森林生态效益补偿的最主要途径。所谓政府的“弱干预”补偿，即在政府的引导下实现生态保护者与生态受益者之间自愿协商的补偿。政府虽然是生态效益的主要购买者，但政府提供补偿并不是提高生态效益的惟一途径，竞争机制依然可以在森林生态效益补偿过程中发挥重要作用，政府还可以利用经济激励手段和市场手段来促进生态效益的提高。在生态补偿机制的建立初期，政府的“强干预”补偿是必不可少的，但随着市场化程度的提高，政府的“弱干预”补偿将越来越重要。
 
【作者简介】

王世进，男，江西龙南人，江西理工大学环境资源法研究中心主任，副教授，硕士研究生导师，中国法学会环境资源法学研究会理事；何晶晶，女，安徽铜陵人，江西理工大学环境与资源保护法学2008级硕士研究生。
 【注释】

[1] 曹明德.森林资源生态效益补偿制度简论[J].政法论坛(中国政法大学学报),2005,(1)
[2] 江西省林业厅网站, //www.jxly.gov.cn/lygk/qslhzk/
[3] 江西省2005年国土绿化状况公报
[4] 江西省2006年国土绿化状况公报
[5] 江西省2007年国土绿化状况公报
[6] 江西省2008年国土绿化状况公报
[7] 王世进,黄英.完善我国森林生态效益补偿制度的若干思考[J].林业调查规划,2006,31,(1)
[8] 龚靓.完善江西省森林生态效益补偿制度之管见[J].西北林学业学报,2008,(1)
[9] 欧阳勋志,廖为明.对完善农村生态公益林产权结构的几点思考—以江西省为例[J].中国农村经济,2007,(S1)
[10] 王世进,黄英.完善我国森林生态效益补偿制度的若干思考[J].林业调查规划,2006,31,(1)
[11] 田华峰.环境污染的国际政治经济学：经济全球化中的环保困境[J].新华文摘,2001,(9).
[12] 王启庆,毛玉香.加强生态公益林建设的几项措施[J].绿色财会,2006,(3)
[13] 曹明德、万丽丽：《论森林资源生态效益补偿制度》，2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集。