当代中国经济立法的回顾与展望
发布日期：2004-08-10 文章来源： 互联网
1978年以来，中国经济立法呈现出空前繁荣的景象，其规模之宏大，影响之深远，堪称中国法制史上一次伟大的立法运动。本文拟简要回顾当代中国经济立法的历程，总结其成功与缺憾，并对未来经济立法的发展前景提出若干构想。
一、当代中国经济立法回顾
当代中国经济立法的历程可以分为下列三个阶段
1.第一阶段：计划经济时期（1949—1978）这一阶段自新中国建立到党中央十一届三中全会召开，计二十九年时间，中国大陆共颁布一千七百多种重要法规，其中经济法规占半数以上〔1〕。 但此时的经济法尚未以一门专业法学和一项独立的法律部门的形式出现，所谓“经济法”只是行政全面控制经济的法律表现，是计划经济的工具，它主要调整国家在组织领导经济生活中的纵向关系，其实质是经济领域中的行政关系，它往往与党的政策混为一体。因此，这时的经济法不是现代意义上的经济法。
2.第二阶段：计划经济与市场经济结合时期（1979—1991）这期间全国人大及其常委会通过的法律达104部，其中经济法48部，约占50％，平均每年有四部经济法出台〔2〕；国务院发布或批准的法规596部，其中经济法规425部，约占71％，平均每年颁布33部经济法规〔3〕；地方人大及其常委会发布的地方性法规2483部，其中经济法规611部， 约占25％〔4〕，平均每年发布47部经济法规。 这是中国改革开放后第一次经济立法高潮。
这次经济立法高潮开始于1979年，党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心和依法治国的基本原则。1979年叶剑英同志在五届人大二次会议上强调：“我们还需要经济法”。1982年通过的中华人民共和国宪法确立了经济立法的重要地位。宪法直接提到要制定的法律有39个，而其中经济方面的法律12个。1984年党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》进一步指出：“经济体制的改革和国民经济发展，使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律的形式固定下来，国家立法机关要加快经济立法。”从此，中国的经济立法工作驶上了快车道。
此期间经济法学成为一门专业法学，法学家们开展了一场关于经济法本质和调整对象的大讨论，最终纵横统一（管理协作关系）论占据主导地位，它反映了有计划的市场经济时期我国经济立法的特质和内容。与此同时，许多院校成立经济法专业，1981年国务院成立经济法规研究中心，开始为经济立法奠定理论基础。这一时期的经济立法与经济体制改革密切相连，经济立法成为经济体制改革的重要工具。
3.第三阶段：市场经济时期（1992年至今）1992年邓小平同志视察南方的重要讲话和党的十四大以及全国人大《宪法修正案》确立了市场经济的改革方向，建构社会主义市场经济的法律体系成为中国经济立法的根本任务，七届人大于1992年通过的法律法规共16件，其中经济立法6件。国务院发布或批准的法规性文件共84件， 其中大部分为经济法规〔5〕。1993年八届人大共通过法律和有关法律问题的决定33件， 其中经济法方面12件。八届人大常委会于1993年12月召开座谈会，确立人大常委会立法规划。该规划共列入立法项目152件， 其中列入第一类属于在本届内审议的经济立法53件；列入第二类属于研究起草阶段的经济立法37件。1994年八届人大又通过经济法律20件〔6〕。据报道， 八届人大常委会决心在5年任期内大体形成社会主义市场经济法律体系的基本框架。
在这一阶段，我国经济法的概念才开始与西方资本主义国家经济法的概念接轨，即“经济法是国家规制市场经济的法律”，经济立法的前景从模糊走向清晰，立法规划逐步系统化。乔石委员长在八届人大二次会议上指出，当前中国经济立法（即市场经济法律体系）主要包括以下四个部分：①规范市场主体的法律；②调整市场主体关系维护公平竞争的法律；③加强宏观调控，促进经济协调的法律；④健全社会保障制度的法律。市场经济的许多重要的基本法如《公司法》、《反不正当竞争法》、《票据法》等均在此期间出台，这是中国改革开放以后第二次经济立法高潮。
二、当代中国经济立法总结
当代中国经济立法具有以下特点：
1.从立法的现实背景看，当代中国经济立法具有很强的急迫性。70年代末，当中国结束文化大革命，确立改革开放的发展方向时，中国与西方发达资本主义国家相比在经济发展上已经落后几十年时间，实现中国现代化的任务显得十分紧迫，这导致了中国经济改革的紧迫性，进而导致了中国经济立法的紧迫性。回顾历史，可以发现，当代中国经济立法是在理论准备与物质准备均不充分的情况下展开的。所以，邓小平同志在1978年12月中央工作会议上强调指出：“立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善，有的法规地方可以先搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待成套设备，总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”这反映了最高决策层关于经济立法“宁粗勿慢”，“宁散勿无”的指导思想。立法背景的紧迫性决定了中国当代经济立法的其它重要特点。
2.从立法的具体内容来看，中国现代化的紧迫性决定了中国当代经济立法的根本意旨在于以法律为社会变迁的杠杆工具，驱动社会前进，而不是对现实社会习惯的“再制度化”。所以，当代中国经济立法自始隐含着较强的国家干预经济生活的色彩，按照社会经济尤其市场经济内在要求规范行为主体的权利义务的法律，不仅在法的形式上更在法的内容上是很不理想的。就此而言，立法的实际工作远远没有能够摆脱计划经济体制所笼罩的阴影。
3.从立法的制度体系看，当代中国经济立法正从过去的中央集权制嬗变为中央统一领导和多级分权的体制，行政立法权和地方立法权增强。
1954年宪法规定全国人大是唯一的立法机关；1955年和1959年全国人大授权全国人大常委会制定单行法规和修改法律的决议；1982年以后，中央进一步下放立法权，在确定全国人大及其常委会行使立法权的同时，确定了省级（包括直辖市）地方人大及其常委会的立法权；后来，地方立法权限又扩大到省、自治区政府所在地的市及国务院批准的较大的市的人大及其常委会；1992年七届全国人大又授予深圳市经济特区有制定法规和规章的权力。此外，全国人大还于1984年和1985年通过决议，授予国务院在税制改革、经济体制改革和对外开放方面可以根据宪法并在与有关法律和全国人大及其常委会有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行规定或条例的权力。
当前我国经济立法的一元领导、多级分权的体制具有一定的现实合理性。首先，当代经济立法的紧迫性要求适当分散立法权力，以提高立法效率，加快立法步伐；其次，我国正处于经济体制改革时期，许多经济体制问题正处于变化之中，尚未取得成熟的认识，但法律又要求稳定性和确定性，所以不宜由全国人大通过法律形式予以规范，而授权国务院以暂行规定或条例形式予以规范则是较灵活的举措；再者，我国幅员广阔，地域差异很大，全国人大及其常委会只应就共同的基本问题予以规范，对地方性的具体和特殊的事项以授权立法的方式解决是十分必要的。
当然，目前我国经济立法体制还存着许多颇为严重的问题。
第一，在立法的实体权力上，国家权力机关立法权与行政机关立法权、中央立法权与地方立法权缺乏严格的划分，对授权立法缺乏严格的限制和监督，行政立法权和地方立法权膨胀，部门本位主义和地方本位主义倾向较为严重，影响法律的统一性和中央的权威性。近十年来，国务院在许多重要经济立法中起着重要作用，如税制立法，据统计，实行新税制后，全国人大及其常委会制定的税法文件只占21％〔7〕， 国务院制定的税法文件则占79％。
第二，在立法的具体程序上，经济立法程序制度建设滞后，程序虚置、程序空白和程序非法制化的现象比较严重，至今尚无一部完整的《立法程序法》。近来许多海外法学者多次指出程序建设是中国法制现代化的核心〔8〕， 特别是在意识形态多元化的条件下以程序为基轴重建社会共识及正统化机制，避免社会的无规范动荡状态的发展可以说是当务之急。这些观点应当引起我们深思。
第三，在法律的解释过程上，由于我国立法长期遵循“宜粗不宜细”的原则，为法律解释尤其是司法解释留下过大的权力空间，使司法解释权具有“准立法权”的性质。目前司法解释权的混乱和扩张表现为：①非司法机关大量介入或参与司法解释，如1983年最高人民法院、中国人民银行《关于查询冻结和扣划企业事业单位机关团体银行存款的通知》；②地方各级司法机关尤其省级司法机关介入或参与司法解释，形成所谓“二级司法解释”如“两高”《关于当前办理经济犯罪案件中具体应用法律的若干问题的解答（试行）》的有关规定。
4.在立法技术上，我国经济立法大量参照西方国家的立法体例，国际化的倾向十分明显。1992年通过的《海商法》是建国以来颁布的条文最长内容最详备的一部法律，其中至少有十三章的内容以目前通行的国际公约为基础，吸收了国际惯例，参考了世界上有影响的标准合同，并考虑到国际海事立法的发展趋势，海内外反映很好；此外，税法也采用了英、法、日、加拿大等国对公司征税的法规，税率为33％；《著作权法》对著作的分类方式、保护期限，也采用了国际通行的做法。但在微观技术方面如法的结构设计、法的语言表述、法律汇编方法等与国际间较为先进的作法还有不少差距，有待规范化和统一化。这里不再赘述。
三、中国经济立法展望
西方国家市场经济法制体系经过数百年的发展之后才逐步完善成熟起来，同样，我国市场经济立法的完善也将经过一段较为漫长的时间，今后十几年时间则将是中国市场经济法制体系初步定型的重要时期。究竟如何完善我国经济立法，笔者拟提出如下构想：
1.加强市场经济立法的理论研究，摆脱计划经济时代立法思想的影响，正确认识经济法的本质和地位，厘清民商法与经济法的界限，为经济立法的科学化、系统化奠定学理基础。
七十年代台湾法学界曾就台湾的经济立法提出“以理论来领导经验，以学术来促进立法”的原则〔9〕，这值得我们借鉴。 乔石同志在八届人大一次会议上曾指出：“制定社会主义市场经济方面的法律，对我们来说是一个新课题，首先，我们应对社会主义市场经济法律体系，进行总体上、法理上的研究”。笔者认为要进行总体上学理研究，就应将经济立法置于中国法制现代化这样一个宏观背景上予以分析。
中国法制现代化不同于西方法制现代化。一方面，按当代中国法学家的共识，中国法制现代化应走“市民社会驱动”的道路，即体现平等自由精神的民（商）法典的酝酿与制定定另一方面，中国是一个发展中国家，在工业化、城市化的过程中，种种危机如人口增长、环境污染、资源短缺、生态平衡等日益恶化，这都不是脆弱的市民社会所能解决的，它需要强大的政府力量和公法力量。经济法就是现代国家干预市民社会重要方式，所以，现代社会中民（商）法与经济法性质相异，功能相左。而中国法制现代化的制度目标是构建国家与社会、公法与私法的均衡结构，而不偏废其一。民（商）法典需要控制国家的权力，又要给国家权力（经济法）留下合理空间。民（商）法与经济法的权力如何分割，这将是今后中国经济立法实践和法学理论面临的根本性的课题。
2.现代经济法制是理性化的机制，未来中国的经济立法应当树立“科学立法”和“专家立法”的基本原则，鼓励经济学家和法学家在经济立法中的协作。
邓小平同志曾指出，“更多一些各方面的专家参加立法工作”。应当指出，专家立法不是摆设，而是现代工业社会的深刻的内在要求。日本学者三木清在总结日本现代法制变革历程时，发人深省地说：“当今社会结构日益复杂，从前的党人政治家的思考模式已成事不足，必须代之以一种新的技术要素。于是法律乃行政技术的专家出身的官员在政治中扮演起重要的角色。”〔10〕这正是我们提倡专家立法的最好注脚。
3.加强经济法律修改、废止与保存工作，使法律编纂制度化，力求一些基本经济制度的法律法典化。
目前，我国经济法律法规的数量繁多，但许多是在计划经济体制下制定的，有一些是在改革开放初期制定的，与市场经济法律体系的要求不相适应，甚至相悖，严重地阻碍着经济的发展，损害了法制的统一性和严肃性。从1983年开始，国务院及各部委、各省市曾进行过一次统一经济法律法规的清理工作，历时三年多时间，总计清理全国性法规3000多件，其中废止失效的占70％，清理各部门规章和各地方性法规五万多件。但随着经济体制改革的进展，法律与经济现实脱节的现象仍然存在，还将层出不穷，所以在当前体制转型的过程中，应使法律的清理与编纂工作制度化、经常化，每隔五年或十年统一清理与编纂一次十分必要。
此外，现在许多学者反对经济立法搞“大而全”的法典，主张制定具有针对性的单行法规，这有一定道理，但笔者认为，对于一些统领整个经济法制的基本制度的法律，应当酝酿其法典的制定，这有利于统一经济立法，减少重复立法和法律冲突。另外，对一些在今后的实践中逐渐成熟的法律制度，也应以法典形式加以规范，保障其稳定性。
4.注重经济法制建设的国际化与本土化的结合，建设有中国特色的社会主义市场经济的法律体系。
中国是一个无市场经济传统的国度，中国的法制史对今日中国构建市场经济法律体系无以提供有力的支持，这决定了当今的中国立法不是对传统与现实习惯法的总结与提炼，而是理性建构的“制度化”过程。理性建构的内容或来源于主体的创造，或来源于他国经验的摹仿，而在发展中国家法制现代化的过程中，创造往往是微小的，摹仿则是主要的，日本、韩国、新加坡皆是如此。从这一意义说，我国当代的经济立法运动实际上是一场法律移植运动。这与日本明治维新时期的法制变革十分相似。当时日本人的指导思想就是纯粹的拿来主义，但随着日本现代化的发展，日本法制体系中的“日本特色”愈来愈多，时至今日，日本在经济法制方面已经形成了独特的“日本法系”。日本的经验值得我们思索。可以说，今后很长一段时间内，经济法律的国际化与本土化的关系问题将是我国经济立法的又一重要课题。笔者认为，在涉外因素较多的经济法制中，我们应强调“国际化”，但另一方面，在那些与历史、民族、文化因素密切相关的经济法制如市场主体的基本结构等法律制度，则更应注重积累本土化的经验，以探索一条有中国特色的、适合于中国国情的社会主义市场经济法制建设的道路。
注：
〔1〕翁松燃编：《中国经济法论集》第一集（序）， 大学出版印务公司（九龙）。
〔2〕根据1979—1991《中华人民共和国法律汇编》（人民出版社）统计，见《经济与法律》1993年第1期。
〔3〕根据1979—1991《国务院公报》、 《中华人民共和国法规汇编》（法律出版社）《新法规汇编》（丛书）（新华出版社）统计，见《经济与法律》1993年第1期。
〔4 〕根据全国人大常委会法律工作委员会《地方性法规数据库》统计，见《经济与法律》1993年第1期。
〔5〕《经济与法律》（香港），1992年第4期和第5期。
〔6〕《经济与法律》（香港），1994年第6期。
〔7〕《生产力之声》，1994年第12期。
〔8〕季卫东：《论程序》，《当代中国研究中心论文》（美国），1993年第4卷第3期。
〔9〕苏俊雄、施启扬：《法律与经济发展》， 正中书局（台北）民国63年版，第116页。
〔10〕《三木清全集》第15卷，东京岩波书店1967年版。
