行政诉讼对监督行政机关依法行政，维护公民、法人或其他组织的合法权益起着重大作用，但限于“认为行政行为侵犯其合法权益”、“法律上利害关系”的原告资格认定，涉及公共利益的案件难以进入行政诉讼。现实中具体行政行为侵犯公共利益的事件又经常出现，因此近年来理论与实务界对行政公益诉讼都较有研究。但几乎所有学者都以参照域外行政公益诉讼立法为路径，主张我国也应在现有的行政诉讼规则之外另行构建行政公益诉讼。
因此，我们认为，行政诉讼不仅应该维护公民、法人或者其他组织的个体利益，也应维护公共利益。《行政诉讼法》与《执行行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法的解释》）也渗透着公益保护的思想，并未排斥行政公益诉讼的存在。现行行政诉讼制度并不缺乏对公益的权衡维护，只是缺少公益事件进入诉讼的渠道，这集中体现在行政诉讼原告主体资格的局限上。因此，在我国构建行政公益诉讼，应以该原告主体资格的局限为路径，寻求公益事件进入诉讼的突破，而不应另行构建。在现有规则之外另行构建，将带来两者的不协调，就如日本民众诉讼中存在的问题。而且，即使另行构建行政公益诉讼规则，也应拓宽原告主体资格的范围。
一、现有行政诉讼规则对公益诉讼的限制
1、原告诉讼主体资格的发展沿革。
行政诉讼的当事人适格判断，不同于民事诉讼。民事诉讼原告主体资格往往以民事实体法的权利有无为依据。而行政实体法上的公权概念及范围并不明确。“故于判断当事人适格时，如何自实体法上探求以及当事人于诉讼上应有如何举动始谓适格，乃发生问题。”因此，各国行政诉讼制度都规定了原告诉讼主体资格，如德国《行政法院法》第四十二条第二项的“致其权利受侵害”、日本《行政事件诉讼法》第九条的“有法律上利益者”。随着利益的多元化、分散化，为维护团体利益、公共利益，有必要进一步扩大原告主体资格。于是《行政诉讼法的解释》突破了《行政诉讼法》“侵犯其合法权益”的标准，采用“法律上利害关系”的认定标准，而且列举相邻权、公平竞争权的利害关系人也可提起行政诉讼。可见，原告主体资格已经有长足的发展。虽然《行政诉讼法的解释》“法律上利害关系”对纳入行政公益诉讼仍有障碍，但第一条第二款第六项规定的“产生实际影响”标准，则体现了立法者面对现实需要的困惑和寻求突破的心理。行政诉讼制度在不断发展，救济渠道也应不断拓宽，对于原告主体资格也应不断寻求突破，以切合司法实践的需求。公益诉讼正是这样一种呼声。公益诉讼正是原告资格不断放宽、公民提起行政诉讼的渠道越发畅通的产物。可见，公益诉讼实质上就是原告主体资格在法律规则上遇到困惑与寻求突破的反映。
2、“法律上利害关系”的标准存在不足。
在现行行政诉讼制度下，公民、法人或者其他组织只有在其权益受到行政机关侵害时才能提起行政诉讼。《行政诉讼法的解释》虽然有了拓宽，其第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其它组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该解释对原告主体资格作了一个重要的限制——即“法律上”利害关系。尽管起诉人与被诉的具体行政行为存在一定的利害关系，但这种利害关系如果不是法律明确规定的或者受法律保护的，那么，起诉人依然不具有原告资格，法院也就当然不会受理。“法律上”的标准不仅不明确，因为行政实体法较少规定权利和利益，不同于民事实体上对权利和利益的规定体例；而且，“法律上”的标准排除了为维护事实上利益而提起行政诉讼的可能。这正是我国建立行政公益诉讼制度存在着制度上的障碍，也是我们必须要重点关注的问题。
3、对公益诉讼与私益诉讼关系的误解。
公共利益是指一定范围内的整体利益，与该范围内的个体必定存在一定的利益关系，或者直接或者间接，或者事实上的利益，或者法律上的利益，不存在超越一切个体的抽象的公共利益。超越个体利益的，纯粹的公共利益，应当不存在。既然公共利益与个体存在某种意义上的利益关系，就可借助于现有行政诉讼原告资格的改造和拓宽予以纳入，以达到维护公益的目的。笔者认为，主张另行构建行政公益诉讼的学者，大都基于公共利益与个体利益绝对割裂的认识，认为公共利益就是不关所有公民、法人或者其他组织的利益，是抽象的利益，因此无法通过他们启动诉讼。这种观点值得商榷，因为在构建行政公益诉讼之前，应弄清行政公益诉讼与私益诉讼在原告主体资格上的联系。行政公益诉讼是指“公民为维护公益，就与自己权利及法律上利益无直接利害关系的事项，对行政机关及其工作人员的违法作为或不作为所提起的诉讼。”这个概念科学地界定了两者的关系。“无直接利害关系”，而非“无利害关系”，说明了公共利益与个体利益的关系，而正是这种“无直接”的利害关系不被现行的行政诉讼原告资格所认可，才引发公益诉讼的思考。为了纳入公益诉讼，笔者认为通过扩大化解释“法律上利害关系”来容纳“无直接利害关系”，而不能从界定公共利益的范畴来引进公益诉讼，理由是：首先，公共利益有时候容易确定，有时候比较困难。其次，应尽可能地从制度本身内部寻求发展，而非人为地引入另一种制度。考察司法审查发达国家的经验不难发现，在行政公益诉讼制度建立之初，为解决行政公益诉讼与传统诉讼制度的冲突，这些国家也没有立即对行政诉讼制度进行改造，而是在既有法律制度框架内通过扩充相关法律条文的内涵来实现的。
二、行政公益诉讼在现行规则中的端倪
我国现行行政诉讼规则具有很强的生命力，比较适合我国现行的行政诉讼制度。因而“我国现行行政诉讼制度对于行政公益诉讼应该是能够有所作为的”。现行行政诉讼规则具备公益利益的维护功能，且私益诉讼与公益诉讼也并非截然分开。经过域外行政公益诉讼的考察，可以得出他们也同私益诉讼存在紧密联系。比较从现行规则寻求突破，与另行构建两种体例的利弊，以及现行规则中存在公益诉讼的端倪。
1、行政公益诉讼可通过私益启动。
行政公益诉讼，往往与公民、法人与其他组织的私益无法分开，没有绝对的行政公益诉讼。在法国，越权之诉被认为是客观诉讼，审查具体行政行为的适法性，而非针对原告的诉讼请求。但主观与客观的区别正变得模糊，公益与私益的划分并非一目了然。越权之诉在当代越来越具有主观因素，因为申诉人必须在利益受到损害时才能提起越权之诉，越权之诉同样具有保护申诉人利益的作用。而且，从申诉人提起越权之诉要求撤销行政决定的利益来看，既包括集体利益和公共利益，也包括个人利益。在日本，司法实践中，“撤销诉讼与民众诉讼有性质相近的可能性”。因此，公益诉讼与私益诉讼在某种意义上是相通的。诉讼的本质，是通过制度的设计，依靠原告对私益的感受及利己的心态而寻求启动司法救济。公共利益的维护，同样可以通过不同样态的、多元的与公益存在不同程度联系的私益这一杠杆来达到。我国《行政诉讼法的解释》中“法律上利益关系”并未完全排除“无直接利害关系”，可以纳入公益诉讼。
2、行政公益诉讼，与现行规则的协调。
在现有诉讼规则之外另行构建行政公益诉讼，可能致使两种制度的失调。日本《行政案件诉讼法》第9条规定：只有具有法律上利益的人才可能提起请求撤销处分或裁决的诉讼。而民众诉讼与此相反，第5条规定：民众诉讼系以与自己法律上利益无关的资格所提起的诉讼。民众诉讼是以与自己法律上的利益无关的资格提起的诉讼，因而不是“法律上的争讼”，而是为了确保法规的正确适用这种一般利益而承认的诉讼。所以民众诉讼只有在法律上有规定时才能提起。日本的民众诉讼与包括撤销之诉的抗告诉讼，原告资格不同，提起诉讼要求也不同。抗告诉讼限于“具有法律上利益的人”，而民众诉讼则限于“法律上有规定”才可提起。第5条中将民众诉讼限于“与自己法律上利益无关”，就将抗告诉讼与民众诉讼两者截然分开。这种在私益诉讼之外另行构建公益诉讼的体例，在司法实践中也遇到困难。东京高等法院在对于住民请求撤销特别区区长所为变更町名的决定，以及都知事依该法定所为的公告的案件中，认为该诉讼如视为抗告诉讼，欠缺诉的利益；如视为民众诉讼，则无法律依据，显不合法。但东京地方法院则认为町名的改变，对该区域住民的生活、财产权以及交易关系等法律关系，都有深远影响，因此该变更决定是相当于“行政机关的处分”，并认为原告系因町区域、町名的变更，而以居住地区的住民身份，主张其法律关系受到不利影响，应认为具有提起撤销判决的法律上利益。民众诉讼虽然有利于维护公共利益，但因“法律上有规定”而有其局限性。该案例即被认定“欠缺诉的利益”且“无法律依据”而被排除于司法程序之外。在现在规则之外构建公益诉讼，就可能产生既非“法律规定的”公益诉讼，又不符合私益诉讼“诉的利益”的事件。而且，这种立法体例也没能解决现有私益诉讼中原告主体资格不够宽泛的弊病。如果从现有行政诉讼规则出发，通过扩大解释“法律上利害关系”，则可纳入行政公益诉讼，又可避免不协调，这正是我国应采取的立法体例。
3、扩大解释现有规则，同样可以起到维护公益的目的。
美国《清洁空气法》认可了行政公益诉讼，其中规定：除非有例外情况，任何人均可针对任何违反本法的人或行政机关提起诉讼。该条款并未限定原告主体资格，理论上任何第三人均可对无关自己的具体行政行为提起行政诉讼。但对于第三人对无关自己的行为起诉的理由基础，则主要有两种不同的认识。这两种不同的认识正是本文所比较的构建行政公益诉讼的两种思路。司法实践中，美国法院对第三人原告资格的态度也尚有分歧。有的法院认为，议会有权创设私人检察总长诉讼，议会如果作此规定，就应当得到法院的尊重。还有的法院则认为，如果在一国之内存在受到污染的水或空气，最终它会对我们造成不利影响或让我们遭受损害，因此，承认第三人的原告资格。这两种观点中，前者从议会设定公益诉讼的立法权出发，认为法律有规定就认可第三人资格，侧重于立法机关对公益的考虑，而不更多考虑第三人与该公益的关系。这种观点就很可能在立法上主张独立创设各种公益诉讼类别，而不顾及现存规则的利用；而后者则从该第三人与公益的关系入手，认为公益与第三人总有一定程度上的关系，从而援用现有的私益诉讼规则来容纳公益诉讼，认可通过现在规则的扩大化解释同样可以起到作用。这两种观点正是目前大多学者的观点，与本文观点的不同之处。这两种不同的认识在美国的司法实践中都能得到有效的实施。“一个公民能否主张另一个公民的权利呢？一般情况下答案是否定的，只有在有限的领域内允许。第三人若要取得原告资格，必须指出他们所主张权利的权利人之间必须有紧密的联系。”可见，美国司法实践也认可“无直接利害关系”，排除超越、空洞的公益诉讼。这种在实践中得到有效实行的做法，也说明我国从现有规则探寻行政公益诉讼的可行性。
三、解读“法律上利害关系”，引入行政公益诉讼
1、与“侵犯其合法权益”相比，解读“法律上利害关系”的弹性。
依照《行政诉讼法》第二条的规定，必须是认为具体行政行为“侵犯其合法权益”的，才可提起行政诉讼。《行政诉讼法的解释》则总结司法实践的需要，提出了“法律上利害关系”的标准，第十二条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。后者比前者的原告资格要宽泛得多，为引入行政公益诉讼留下了空间。
行政公益诉讼的特点在于公益事件的利益具有扩散性，不限于起诉人仅有，可能涉及众多的潜在的起诉人，起诉人受到的不利并不比他人特殊；甚至该利益与起诉人不具有直接关系。“侵犯其合法权益”无法兼容公益诉讼，首先在于该“权益”必须是合法的，即应有法律的明确规定；而且，该“权益”应属起诉人所有，起诉人因具体行政行为所受的不利具有特殊性，超过其他人遭受的损失。在行政诉讼构建的初期，实行“侵犯其合法权益”具有历史意义。“法律上利害关系”虽然也强调“法律上”，但与“合法”相比，在判断识别上有较大的自由裁量空间；而且，“利害关系”可以根据具体案情的需要、相对人遭受损失的情形予以权衡。“法律上利害关系”富有弹性，因而有利于纳入行政公益诉讼。
2、从“产生实际影响”，反面解读“法律上利害关系”。
《行政诉讼法的解释》第十二条从正面规定原告应与具体行政行为有“法律上利害关系”。相反，没有“法律上利害关系”的起诉人即不具原告资格。《行政诉讼法的解释》第一条第二款第六项对此做了排除性规定：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院的受案范围。该排除标准是“不产生实际影响”，也即：产生实际影响的，可以起诉，属于人民法院的受案范围。该项规定事实上将行政行为对相对人的权利义务产生实际影响作为可诉行政行为的条件。“实际影响”比之“法律上利害关系”，更有益于纳入行政公益诉讼，明确了“利害关系”的实质在于“影响”，而且不限于“法律上”的利害关系。因此，只要“实际”上产生了影响，该相对人即可起诉，寻求救济。“法律上利害关系”与“实际影响”形成一对形式与内容关系的范畴，应以“实际影响”作为辨别“法律上利害关系”的标准。
行政公益事件对起诉人的影响往往是轻微的、间接的，即使适用“法律上利害关系”的标准也勉强可以包容入内，但以“实际影响”为标准，则较为容易获得行政诉讼救济。影响公益的行政行为，或多或少，或直接或间接都会对原告产生“实际影响”。从两个标准的差异，反映了对原告诉讼主体资格划定的艰难。笔者认为，如何调和“法律上利害关系”与“实际影响”之间的矛盾，是现有行政诉讼规则能否纳入行政公益诉讼的关键。“实际影响”虽然不是界定原告诉讼主体资格的明确标准，但可以作为解读“法律上利害关系”的一个尺度。“法律上利害关系”作为“实际影响”的形式标准，应在“法律上”寻求突破，不能以法律规范明确保护的利益为限，而应以法律意图保护的利益为视角。如果以法律规范明确保护的利益为限,就回归到“侵犯其合法权益”标准，《行政诉讼法的解释》所作的修改也就没有意义了。而以法律意图保护的利益，则有很大的自由裁量空间，可以顾及被诉行为及起诉受损的具体情况，还可顺应司法形势的要求。可见，“法律上利害关系”体现了高超的立法技术，能够包容现代公益诉讼对行政诉讼的需求。因此，对“法律上利害关系”的解读，“实际影响”才是真正的密码。只有涵盖了“实际影响”，也是顺应时代要求的“法律上利害关系”，也即，只要该受“实际影响”的利益不是非法与不正当的，就应当识别为“法律上”的利害关系存在。
3、参照域外立法，解读“法律上利害关系”。
WTO诸多协定中，对当事人提起诉讼的资格规定为：认为受经审查的行政行为的不利影响，均可提起诉讼。这里使用的“不利影响”，类似于《行政诉讼法的解释》中的“产生实际影响”标准。以“不利影响”的表述，就可以容纳行政公益诉讼。“不利影响”也突破法律规范的限制，反映出司法救济对原告诉讼主体资格的放宽。美国司法审查中的原告资格标准主要为“事实不利影响标准”，即相对人只要利益受到所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，而不管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其它利益。美国法律在原告诉讼主体资格的判别上也经历了从严至宽的过程，原先只认可当事人在权利受到侵害时才有起诉资格，在970年数据处理服务协会诉坎普案之前，采取的是“法律利益”标准。可见，经过该案的审理，原告只要主张“事实上”遭受了损害，损害又是现实、特定的，且该损害属于法律或宪法所保护或调整的利益范围之内，就有起诉资格。英国也遵循类似规则，《最高法院法》第31条第1款规定：除非法院认为原告就其要求进行审查的事项存在足够的利益，否则法院就不允许司法审查之诉继续进行下去。从域外“不利影响”、“事实上的利益”、“足够的利益”的原告主体资格标准，可见以“实际影响”解读“法律上利害关系”能融入世界行政公益诉讼的潮流之中。
4、以保护规范理论，解读“法律上”的含义。
以往以法律规范明确保护的权利或利益，判断是否给予起诉人寻求救济的机会，这种规定大大限制了行政诉讼的发展。为了更加宽泛地保护各种应当保护的正当利益，应深入辨析、挖掘法律规范的本意。随着利益多元化的发展，法律规范明确保护的权益毕竟有限，因此应进一步探求立法者制定法律规范时的意图，以洞察立法者所欲保护的利益范围。而法律规范就是司法者解读该“法律上利益”的工具，以该法律规范是否有意保护该利益为标准，决定是否赋予原告主体资格。随着原告诉讼主体资格的不断拓广，保护规范理论逐渐为理论及实务界青睐。“保护规范理论，为德、日及台湾地区通说”。如，台湾行政诉讼中，对于原告诉讼资格，学者一般认为原告须主张其权利或法律上利益受侵害，才能起诉。至于如何判断“法律上利益”，通说则采法律上保护利益说，而其判断标准一般采保护规范理论。而且，“保护规范理论”之范围逐渐扩大，辨别某一利益是否受法律保护，除构成公权力根据之个别根据法规外，该法规整体，根据法规以外之其他相关联法规，乃至宪法（尤其有关基本权利部分）有关之规定，均属所谓“保护规范”，得作为导出“法律上利益”之根据。见，作为判断“法律上利害关系”的工具，已经超越了起诉人所主张利益依据的实体法规范，还涵盖该实体法的上位法等整个法律体系，甚至连宪法都可以作为辨别利益是否受保护的规范依据。保护规范理论对原告诉讼主体资格的界定方式，符合现代诉讼理念的发展。法律规范对起诉人利益的要求，不是凭空而造的，应考虑有利于纠纷的解决，特别应考虑现有规则是否有其他有效的应助途径。诉的利益的内容在于纠纷解决的必要性与实效性，当原告认为存在着这种解决纠纷的必要性与实效性时，就可以提起诉讼。行政公益诉讼正是当代中国急需纳入的制度，但现有规则却存有障碍，诉之利益理论对此可以发挥积极作用。而对行政公益诉讼领域的诉之利益，保护规范理论再合适不过了。这样，所有正当的利益都将得到认可，极大地拓宽了“法律上利益”的内涵，与“实际影响”达成一致，只要起诉人受该被诉具体行政的“实际影响”，该影响又不是非法、不正当的，保护规范理论均将其识别为存在“法律上”利害关系，这样就完全可以纳入行政公益诉讼。
四、结语
为维护公益，有必要纳入行政公益诉讼。但与其另行构建行政公益诉讼制度，引发与现在制度的不协调，不如从现有规则出发，通过扩大解释“法律上利害关系”以容纳公益诉讼。《行政诉讼法的解释》的“法律上利害关系”标准较之《行政诉讼法》的“侵犯其合法权益”有了明显发展，但要适应行政公益诉讼，应结合“实际影响”、“不利影响”以及保护规范理论进行解读。通过对“法律上利害关系”的扩大化解释，公民、法律或其他组织认为其事实上受到实际影响的，可以提起行政公益诉讼，由人民法院对被诉具体行政行为进行全面审查。当然，行政公益诉讼也并非无所不包涵，域外的行政公益诉讼也大都限于“法律规定”。因此，我国从现有行政诉讼规则完全可以探寻到行政公益诉讼，可以达到域外对公益保护的水准。
江苏省响水县人民法院 海明
