在行政审判中，面对国家利益与个人利益的冲突该如何解决？《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第58、59条首次将利益衡量引入行政判决中。同时，在近几年的审判实践中，行政法官也越来越多的将利益衡量运用于开拓解决行政争议的新机制，提出了对行政案件的协调化解机制，并取得了良好的社会效果。因此，在我国行政诉讼立法尚不健全，行政争议涉及利益越来越复杂的情况下，利益衡量作为一种法律解释方法，在行政诉讼中的作用越来越突出。正确运用利益衡量方法不仅能够化解各种利益纠纷，顺利地解决行政争议，而且能够使案件取得较好的社会效果。尤其是在和谐社会的要求下，更需要利益衡量方法来权衡行政案件各方当事人的利益，达到法律效率与社会效果的统一，从根本上化解官民矛盾，实现案结事了。本文首先对利益衡量原则作一介绍，然后论述了利益衡量在行政诉讼中运用的可行性，接着列举审判实践中一般对哪几类行政案件运用利益衡量原则，最后总结在运用利益衡量时应注意的几个问题。囿于本人能力及篇幅的限制，本文未对利益衡量在行政诉讼中的具体运用进行详解，笔者以此文章抛砖引玉。
一、利益衡量的概述
利益衡量作为一种法解释的方法源于德意志的自由法学及在此基础上发展的利益法学，并受到美国现实主义法学的影响。20世纪60年代，日本学者加藤一郎和星野英一将其体系化。①
（一）利益衡量的涵义
利益法学极力推崇利益衡量，他们主张，法官应就现行法探求立法者所欲促成或协调的利益，并对待决案件所显现的利益冲突为利益衡量，以补充漏洞，可能在不损及法的安定性的前提下谋求具体裁判的妥当性。②利益衡量论的主要代表人物加藤一郎指出，“对于具体情形，究竟应注重甲的利益，或是应注重乙的利益，进行各种各样细致的利益衡量以后，进行综合判断认定一方获胜。”③杨仁寿先生在《法学方法论》中曾说：“法官在阐释法律时，应摆脱逻辑的机械规则之束缚，而探求立法者与指定法律时衡量各种利益所为之取舍，设立法者本身对各种利益业已衡量，而加取舍，则法意甚明，只有一种解释之可能性，自须尊重法条之文字，若有许多解释可能性时，法官自须衡量先行环境及各种利益之变化，以探求立法者处于今日立法时，所可能表示之意思，而加取舍。斯即利益衡量。换言之，利益衡量乃在发现立法者对各种问题或厉害冲突，表现在法律秩序内，由法律秩序可观察而得知立法者的价值判断，发现之本身，亦系一种价值判断。”④因此，立法本身也是一个利益衡量过程，如果法律条文比较明确，那么法官只需要将案件事实放入法律规则既定的逻辑框架之中。但是在很多情况下，法律条文的表述比较模糊，立法的原意也不是一目了然的，因此利益衡量方法的运用，主要的还是法官在适用法律、探求立法原意时所运用的一种方法，法官对利益衡量尺度的把握一般也是在现有的法律文本框架内进行。面对制定法不能解决社会现实矛盾的情况，在充分考虑与案件处理结果有关的各种冲突利益的基础上，忠实于法律灵魂的解释，关注法律的内部精神，通过法律的根本精神来找到解决问题的具体且妥善的方法，演绎出可以平衡各种利益的一般规则。
通过上面的分析，我们可以总结出，运用利益衡量的前提是现行制定法对该类案件的处理没有作出明确规定或者是现行立法不能解决社会现实矛盾，利益衡量的主体是法官，利益衡量的客体是在具体案件中存在两种或多种利益的冲突，利益衡量的内容是法官对具体案件中的各种利益进行评价及对利益的选择取舍。
（二）利益衡量的标准与规则
至于利益衡量的标准，利益法学没有给出正面的答案，但是，我们并不能以此为由而否定了利益衡量方法存在的意义，因为至少它提供了一种考察的角度、一种思维的方法。另外利益衡量作为法律解释的一种方法，解释者本人的主观因素是不可能被排除的，正如方法论解释学的代表人物贝蒂所说，解释的客观性要求并不是要求绝对的客观性，而是相对的客观性。绝对的、最终意义上的客观性是无法达到的，但客观的意义内容仍然是一个他人创造力的对象化。解释应在解释规则的帮助下来寻求接近这种意义的内容，而不是任意的解释它。⑤如果说最初加藤一郎创立的利益衡量论还具有极强的主观性的话，经过诸多学者在寻求利益衡量理论客观化上的努力，以及它在司法实践中的广泛运用，客观上已形成了一些被普遍认可的规则。
1、利益衡量应实现整体利益最大化，损害最小化
运用利益衡量的必须是具体案件中存在利益冲突。法官通过权衡双方当事人的冲突利益以及由此带来的社会效果，确定对哪一方的利益加以保护。著名学者沈岿指出，“利益衡量的最终结果应尽可能最大限度地满足各种相关利益要求，在就冲突的利益主张给出的妥协方案中，应在确保优位利益的同时把让位利益的牺牲程度降低到最小限度。也就是说，法律应该促进相关利益的最大化整合，或者保证在对某些重要利益的维护与对其他相关利益的最小牺牲之间寻求并接近最佳的平衡点。只有这样，我们才能获得一个比较合理的、具有说服力的、可以接受的利益衡量决策，即便在如何接近这种利益整合状态的细微问题上仍然可能存在一些不同意见。”⑥因此，在审判中法官应当根据一定的价值判断进行取舍,妥当地平衡相互冲突各方的利益.做好利益衡量,使彼此冲突的利益得到最大限度的实现，并将其中的牺牲和磨擦降低到最小限度，以达到整体利益最大化、损害最小化。
2、利益衡量应当符合立法本意及社会需求
利益衡量的前提是法官无法直接从法律的明文规定中得出处理问题的办法和结论。但这并不意味着法官可以随意进行利益衡量。法官在运用利益衡量时，首先应符合立法本意，揣摩立法者的构思和意图。其次，利益衡量要符合社会需求。即要求法官按照社会民众对利益调整的要求来确定不同利益之间的位阶，并进行权衡与选择。作为利益衡量的运用者，法官在确定个案利益的保护程度时，他的价值观念必须反映社会价值，以公共政策、主流价值观念等为依据，而不应带有任何个人倾向。只有这样他所作出的判决才能达到法律效果和社会效果的统一。
3、利益衡量还应排除不利因素的干扰
利益衡量作为一种法学方法，应排除一些不利因素的干扰。如政府的压力，地方保护主义的影响、媒体的宣传、法官个人的好恶等等，这样有利于利益衡量的准确把握，以便保障利益衡量的结果公正、合理。
二、利益衡量运用于行政诉讼中的可行性
利益衡量虽然最早出现在民商法领域，笔者认为，基于行政案件的特殊性与复杂性，在行政案件中，运用利益衡量处理行政争议更为可行、更为重要。其主要理由如下：
1、利益衡量的理论基础。按照罗豪才教授提出的平衡论观点，行政法在调整公共权力运作与公民个人权利行为的对峙与互相依赖等关系的过程中，应追求行政权与相对人权利、公共利益与个人利益、行政效率与个案公正、对行政权的保障与制约等关系之间的平衡，而不是走向任何一个极端。罗教授的平衡论对行政法所追求的平衡，正是利益衡量方法所追求的目标，这是行政审判实践中运用利益衡量的理论根据。
2、行政诉讼的立法宗旨决定了在行政案件的审判中需要进行利益衡量。众所周知，我国行政诉讼法的立法目的是在解决行政争议的同时，又要监督和维护行政机关依法行政。在此立法宗旨中最基本的就是要平衡行政权力与公民权利之间的关系。这一立法宗旨，体现了现代法律兼顾公共利益和个人利益的本质要求，要在行政审判中体现这一立法宗旨，必须做到正确的利益衡量。
3、在行政审判中应用利益衡量具有法律依据。2000年最高人民法院颁布的《若干解释》中第56、57、58、59、60等条款就是对人民法院在具体问题面前进行利益衡量和补救的原则性规定。虽然《若干解释》只是规定了在判决方式的选择上运用利益衡量，但这是最高法院对行政审判利益衡量的书面规定，是司法解释对司法实践的认可与支持，是利益衡量在行政诉讼中的具体表现。
4、审判实践中已将利益衡量广泛运用于对行政案件的协调化解上。随着改革的深入，行政争议不仅数量逐渐增多，情况也越来越复杂。国家、集体、个人之间；地方、部门、企业、群众之间的经济利益的矛盾，少数利益与多数利益、眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益之间的矛盾盘根错节，加上目前行政机关依法行政的观念普遍不强，行政机关工作人员作风粗暴甚至以权谋私，引起群众的强烈不满，导致有的行政案件起诉到法院时已是矛盾尖锐、情绪对立。面对如此复杂的利益关系与利益冲突，法官如果仅仅机械地适用成文法律以判了之，绝不会取得好的效果。行政争议解决方式的完善，是一个亟待解决的问题。司法实践中各地法院的行政法官，积极探索和完善行政案件处理新机制，提出了协调化解行政争议的理念。所谓协调化解行政案件，是指法官在处理行政案件时，以事实为依据，在法律框架下，在分清责任的基础上，运用利益衡量平衡各方利益，使双方当事人在自愿的基础上达成合意，被告主动纠错或对原告方予以适当补偿，最后以原告主动撤诉的方式结案，达到彻底化解矛盾的效果。这种协调化解行政争议的新机制在审判实践中发挥了重要作用，也取得了良好的社会效果。尤其是对那些社会影响大、牵涉广的行政案件，如果选择判决的方式结案，老百姓的利益不但不能得到尽快保护，而且还可能激化官民矛盾，引起社会的不稳定。
三、哪几类行政案件特别需要注重运用利益衡量
笔者根据行政审判实践认为，并不是每类行政案件都适宜用利益衡量。对于案情简单，不涉及第三人或公共利益的行政违法案件，在协调不下来的情况下，该判当判，能够及时解决矛盾。而对于以下案件，笔者认为，正确运用利益衡量方法，最大限度的采取协调方式处理，鼓励和提倡双方当事人通过合意协商化解矛盾，能够使案件取得较好的社会效果。即便在协调不下来的情况下，也不能草率下判，应当采用利益衡量的方法，以事实及《若干解释》的相关规定，选择合适的判决方式，作出理想的判决。
（一）群体性案件
群体性案件包括原告为多人的共同诉讼或原告为一人的多个同类诉讼，如因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的行政争议。由于这类群体性案件涉及的利益复杂，社会影响面大，容易引发社会不安定因素，在处理时不能只追求个案的公正，要综合考虑各方面的因素进行利益衡量，特别要把握好个人利益、一部分人利益与社会公共利益的衡量，考虑到个案处理结果对该地区甚至整个社会的影响及社会的承受能力。
（二）涉及高度政治性和政策性的行政案件
有类案件具有高度的政治性和政策性，由于政策本身的灵活多变性，法院不好简单地以法律技术进行合法性审查，而且法院也不具有彻底解决问题的实际能力。这类纠纷许多属于制度不完善或者发展中的问题，不是法院通过司法手段能够调节和解决的，这类纠纷更适宜政府通过自由裁量和发展的方式进行解决。在对待该类案件上，在立案阶段，法官就应运用利益衡量，对当事人作好释明工作，引导当事人寻求更好的解决方法。对于已经受理的该类案件，法官应在利益衡量的基础上，组织、引导各方进行协调，在协调化解上狠下功夫，必要时由法院领导牵头与地方政府或涉诉行政机关进行协调解决。如确实协调解决不了，当然，法院也不能拒绝裁判，平衡各方利益后，作出合适的判决。
（三）行政和民事、行政与刑事交叉案件
行、民与行、刑交叉案件的法律关系复杂，利益冲突交错，涉及的法律规范众多，有可能存在法律适用上的冲突。在审理这类案件时，不能简单地套用法律，需要法官对案件涉及的各种关系和利益进行梳理，既要妥善处理好自己办理的行政案件，也要考虑到与行政争议交织在一起的民事争议或刑事争议。不能就案办案，为了结案而把当事人其他争议的救济途径堵死。特别是行政争议和民事争议交织时，往往在行政案件背后都存在着民事权利的侵害。从妥善处理纠纷的角度出发，法官不宜只看到行政案件的事实描绘，更应关注到事实背后各种利益的相互关系，找到妥当的结论化解包含在其中的恩怨，从而彻底解决争议。如果相关的行政争议或民事争议已经形成诉讼，那么还要考虑到行政案件与民事案件、刑事案件的衔接，谁先谁后往往会对当事人合法权益能否得到切实、及时保障产生影响。所以法官在处理这类案件时要正确进行利益衡量，保证案件处理结果相对圆满，为当事人和社会所认可。
四、运用利益衡量应注意的问题
为使利益衡量在行政审判工作中发挥作用，恰如其分地解决行政争议。笔者认为，除了遵循利益衡量理论的一般规则外，行政法官在运用这一法律方法时还应特别注意以下几个问题：（一）严格把握利益衡量的限制。我们肯定利益衡量在行政诉讼中的运用，但不允许法官假借利益衡量任意司法。运用利益衡量应当受到严格的条件限制：第一法律存在漏洞。对于个案情况法律确无明确规定，或者虽有规定但会产生两种以上解释，或者适用现行法律明显不公；或者需要运用利益衡量进行协调化解；第二，法官进行利益衡量必须尊重法律事实，必须出于公正的目的，不得因个人好恶而取舍；第三，利益衡量必须在法官自由裁量权范围内行使；（二）把握好运用利益衡量的时机。把握好时机是正确进行利益衡量的前提，如果利益衡量介入过早就会先入为主，不利于司法公正；如果利益衡量滞后介入则会失去利益衡量的意义。因此，行政法官一定要针对个案情况，准确把握利益衡量的时机，才能发挥其应有的作用；
（三）利益衡量应当正确考虑适当的因素。进行利益衡量时，法官既要考虑当前因素，也要考虑处理结果可能导致的后期因素。既要考虑法律效果，又要考虑社会效果，只有综合考虑各种相关因素，并正确选择利益衡量中应当考虑的因素，才能使法官作出的裁判结果体现利益最大化。
最后要说明的是，行政审判中的利益衡量体现在行政审判的全过程，包括案件受理、案件审理和案件裁判三个阶段。要有效的运用利益衡量化解行政争议，不能仅局限于案件协调及裁判阶段，而应将利益衡量贯穿于行政案件始终，才能发挥其应有的作用。当然，利益衡量方法发挥作用的好坏还受制于行政法官的素质。法官个体的差异，潜意识里存在的思想观念，都或多或少地影响到利益衡量的结果。因此，在运用利益衡量时，法官应当恪守职业道德，秉承司法良知，作出正确妥当的选择。尤其是在运用利益衡量协调化解行政案件时，绝不能为片面追求撤诉率，而损害他方的利益。
注释：
①参见邓敏：《论利益衡量在行政审判中的运用》第2页，中国知网。
②参见梁慧星：《民法解释学》，中国政法大学出版社2000年修订版，第72页。
③参见（日）加藤一郎：《民法的解释与利益衡量》，梁慧星译，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第二卷），法律出版社1995年版，第64页。
④杨仁寿：《法学方法论》，中国政法大学出版社1999年版，第175-176页。
⑤转引自梁慧星：《民法解释学》，中国政法大学出版社2000年修订版，第175-176页。
⑥沈岿：《平衡论：一种行政法认识模式》，北京大学出版社1999年版，第258页。
江苏省宿迁市宿豫区人民法院 孙春梅
