一、主要证据不足的含义
行政诉讼中所说的主要证据，是指被告向人民法院提供的证据不能证实被诉具体行政行为所认定的事实。这是所说的证实，是指被诉具体行政行为确定的有关定性和处理结果及其他有关被处理人权利义务的基本事实，均有合法有效的证据加以证明，并能够得出与被诉具体行政行为认定的事实相同的结论。如果有关被处理人权利义务的基本事实缺乏合法有效的证据加以证实，或得不出与被诉具体行政行为认定有关被处理人权利义务的基本事实相同结论的，即属于主要证据不足。例如，某县烟草专卖局的处罚决定认定某商店未经许可销售香烟30箱。该商店是否取得销售香烟许可证关系到其行为的性质，出售了多少箱香烟关系到对其的处理。如果县烟草专卖局举出的证据不能证实这两个方面中的任何一个方面，该处罚决定就属于主要证据不足。
具体行政行为中有关定性和处理结果的基本事实清楚，但一些不影响定性和处理结果的事实证据不足，则不能依此确定被诉具体行政行为主要证据不足。例如，某公安机关认定王某殴打张某，造成张某胸部一块10×12软组织挫伤，依照《治安处罚法》的规定给予王某200元罚款的处罚。该公安机关提供的证据证实王某殴打张某的事实，但有关证据证实张某的胸部软组织挫伤不是10×12，而是9×11。此问题因不影响对王某行为的定性，也不影响处理结果和王某的其他权利义务，故不属于主要证据不足。
需要指出的是，一个具体行政行为认定多个事实的，每个事实中有关权利义务的基本事实均要有证据加以证实。如果有的事实中有关权利义务的基本事实有证据加以证实，有的没有证据或缺乏证据证实，对证实的事实应当认定主要证据确实、充分，对没有或者缺乏证据证实的事实，应当认定主要证据不足。
二、主要证据不足的表现形式
司法实践中，具体行政行为主要证据不足的表现形式主要有：
1、具体行政行为认定的事实不清。即具体行政行为认定的事实中，关系到定性或者处理结果的主要事实或情节不清楚。如某市卫生局认定某医院销售假药，决定给予罚款5万元的处罚，但未认定该医院销售了多少假药、非法获利多少等主要事实和情节。
2、具体行政行为认定的被处理行为或事实缺乏必要的证据所支持。具体表现是：或完全没有证据，或只有部分次要证据。如某县物价局认定某供销社擅自提高农药价格，但在庭审中提供不出有关擅自提价的任何证据。
3、具体行政行为认定的责任主体错误或证据不足。即将非责任主体认定为责任主体，未将责任主体作为责任主体认定，或认定的责任主体缺少有关证据加以证明。如某市技术监督局将A公司生产和销售不合格复合肥的行为，认定为B公司的行为。
4、将行为人的身份认定错误，责任能力认定错误。如卫生防疫站将非食品经营者认定为食品经营者，公安机关将未成年人认定为成年人。
5、用来作为定案根据的材料在合法性上存在异议或瑕疵。主要表现是：违反先取证后裁决的原则，裁决时没有依据，之后凑合；用威胁利诱甚至逼供的方式获取证据；获取证据没有按照法定程序和方式进行，如未告知权利，未表明身份、佩戴标志等。
6、行政主体用来作为定案根据的证据材料与待证事实没有关联性。如某县公安局以高三学生张某的学习成绩不好来证明张某实施了寻衅滋事行为。
三、对证据不足具体行政行为的处理
实践中，有些人认为证据不足的具体行政行为就是具体行政行为所认定的事实不存在。其实，证据不足有两种情况：一是事实不存在，如张三根本没有打人；二是事实存在，但证明该事实的证据不足，如张三确实殴打他人，但公安机关现有证据不足以认定张三殴打他人这一事实。无论是哪一种情况，人民法院应一律判决撤销被诉具体行政行为。应当注意的是，上述第一种情况，具体行政行为被法院撤销后，行政主体不能重新作出具体行政行为，对于后一种情况，行政主体是可以重新作出具体行政行为的(但受《行政诉讼法》第五十五条的约束)。因此，对人民法院来说，对于前者，只能作撤销判决，而对于后者，在作出撤销判决的同时，还可判决被告重新作出具体行政行为。
需要指出的是，对主要证据不足的被诉具体行政行为，不仅适用撤销判决，同时也可适用确认判决。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项和第五十八条的规定，对于主要证据不足,但不具有可撤销内容的被诉具体行政行为，或者因主要证据不足,撤销被诉具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决。对于后者，人民法院还应同时责令被诉行政机关采取相应的补救措施，造成损失的，依法判决承担赔偿责任。
四、对证据不足的具体行政行为进行补证的限制
补证是指案件中已有的证据不足，尚不能证明案件事实，需要补充证据来进一步证明案件事实的诉讼行为。被告在行政诉讼中的补证包括主动补证行为和被动补证行为两种。主动补证行为，是指被告对自己提供的证据认为不足，主动向人民法院补充证据，进一步证明其所作出具体行政行为的正确、合法。被动补证行为，是指在人民法院要求下被告进行的补证行为。对于被告的补证行为，我国《行政诉讼法》第三十四条第一款规定，人民法院有权要求当事人提供或补充证据。由于该款对被告补充证据的条件未作限制，在审判实践中，有的行政法官可能错误地理解该条的含义，允许被告无限制地补充证据，其中有些可能是行政机关在作出具体行政行为之后补充调查取得的。因此，2000年3月起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第二十八条对被告补充证据作了严格的限制规定。《若干解释》第二十八条规定：“有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：（一）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等事由不能提供的；（二）原告或第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。”
需要强调的是，对于被告补证行为，2002年10月起施行的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政证据规定》）对于《若干解释》第二十八条作了三项修改：一是限制了被告补充证据的时间。《行政证据规定》第二条规定：“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。”二是取消了《若干解释》第二十八条中规定的“被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等事由不能提供的”补充证据情形，并将被告因不可抗力等事由不能提供的情形在被告举证时限中作了规定。《行政证据规定》第一条第二款规定：“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有证据。”三是规定了当事人（包括作出具体行政行为的被告行政机关）补充证据的义务。《行政证据规定》第九条规定：“根据行政诉讼法第三十四条第一款的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。”因此，《行政证据规定》对被告补充证据的规定与《若干解释》相比更具有严谨性和可操作性。
江苏省东台市人民法院 刘德生
