内容提要: 现代金融业已成为洗钱活动最重要的渠道，建立和完善金融业反洗钱法治已成为一国反洗钱的重要内容和途径。我国金融业反洗钱法治建设虽已取得了一定成绩，但与金融业面临的反洗钱形势与任务的要求还有较大差距，亟待进一步加强和完善。

　　世界各国和国际社会的反洗钱实践证明，现代金融业已成为洗钱活动最重要的渠道，特别是随着金融全球化、网络化、一体化趋势的不断加强，洗钱者将会更多地利用金融系统进行洗钱活动。因此，建立和完善一国的金融业反洗钱法治已成为反洗钱的重要内容和途径。

　　一、美国、德国金融业反洗钱法治现状及经验

　　（一）美国的金融业反洗钱法治建设。美国是受洗钱危害最早、程度最为严重的国家，也是最早对洗钱活动进行法律控制的国家，从20世纪70年代起美国就开始制定反洗钱法律，已经建立起完善的金融业反洗钱法律体系。1970年，美国通过著名的《银行保密法》，改革了传统的银行保密制度，建立了金融交易报告制度，揭开了反洗钱立法的序幕。1986年，美国通过《洗钱控制法》，对洗钱的概念、构成要素、行为方式、处罚措施等首次作了全面的规定。1994年，美国通过《洗钱防治法》，进一步加强了对金融机构及其从业人员的监管。1999年，美国通过《反洗钱法》，赋予美国司法机构有权对违法在美国进行洗钱的外国银行和机构行使司法权，授权美国财政部和司法部负责制定对涉嫌介入洗钱的美国金融机构进行监控和帐户管制的具体措施。[1]9·11事件之后，美国进一步加强了反洗钱立法工作，其中最为重要的一项国内立法是《采用适当手段拦截和切断恐怖主义以助美国团结和强大2001年法案》（简称《美国爱国者法案》），该法案引入了一个新的概念——“初步洗钱牵连”，该法案同时还要求美国所有金融服务企业必须任命反洗钱的专门负责人，建立专项反洗钱规划与措施，对所有员工进行反洗钱教育与培训，建立内部稽查制度，严格评估和考核反洗钱工作的效果。[2]

　　与此相适应，美国建立了多家政府机构协同、强制金融机构参与、全面防范和重点打击相结合的反洗钱体系。美国的反洗钱执法机关包括财政部、司法部、税务总署、海关总署、美联储、联邦调查局等政府部门，其中金融犯罪情报中心是负责信息采集和分析工作的主要部门，它专门负责收集反洗钱情报，并负责反洗钱执法各部门的联系和协调工作。美国的金融业被强制性地要求参加到反洗钱斗争中，不管金融机构是否愿意都必须严格遵守和执行反洗钱的法律，并建立和完善金融机构内部控制制度与程序。在反洗钱的机制运转中，美国的基本策略是重点打击和全面防范相结合，但是反洗钱的核心工作被放在银行，银行在金融业反洗钱中承担着主要任务。银行通过建立识别客户身份、交易报告、记录保存等制度，对银行客户进行反洗钱的控制和监测，在防止一般性洗钱活动的同时，协助政府机构查处洗钱犯罪。

　　（二）德国金融业反洗钱法治建设。德国作为欧盟重要的成员国之一，建立了较为完善的金融业反洗钱法律体系。德国金融业反洗钱所遵循的法律主要有两大部分：一是国际性组织（主要是联合国、欧盟、金融行动特别工作组等）的反洗钱文件、建议或指南，它们对德国金融业虽不具有强制性，但具有很强的指导性和适用性，已经成为德国金融业反洗钱的重要原则和内容；二是德国本国制定的反洗钱法律和法规，即《德国刑法》、《德国洗钱法》和《德国银行法》及德国金融监管局制定的反洗钱指引和通函，它们对德国金融业既具有指导性和适用性，又具有强制性作用。

　　德国建立了行政机关和司法机关通力合作、金融机构积极参与的预防和打击洗钱工作体系。涉及反洗钱工作的德国行政机关主要有联邦金融监管局、联邦财政部和联邦内政部、联邦调查局等。联邦金融监管局负责指导、监督金融机构贯彻执行反洗钱法律和法规；财政部和内政部可以根据法律的授权要求金融机构报告某些被认为可疑的单个、典型的金融交易情况。当金融交易被认为是用于洗钱或用于恐怖融资，触犯《德国刑法典》有关条款时，金融机构必须立即报告所在地检察官和联邦调查局，没有得到检察官的批准，金融机构不得完成此报告中的金融交易。联邦调查局可疑报告中心全力支持国家和地区稽查局防范和起诉洗钱犯罪及对恐怖组织融资行动。金融机构认真制定并落实防范洗钱的内部原则、措施和控制，如建立尽责调查制度、“面对面识别”制度、日常监控和可疑报告制度等，加强反洗钱机构建设和金融业从业人员的反洗钱培训，确保反洗钱法律和规章落到实处。[3]

　　（三）美国、德国金融业反洗钱法治建设的经验。从上述分析可以看出，美国和德国都非常重视不断加强和完善本国的反洗钱法治建设，两国在反洗钱法治建设方面具有许多共同之处，主要体现在以下方面：（1）有以《反洗钱法》为主体、其他相关法律为补充的较为完善的反洗钱法律体系。（2）有政府机构领导、金融机构参与、全面防范和重点打击相结合的反洗钱工作体系。（3）建立了较为完备的金融业反洗钱制度，主要包括客户身份识别制度、交易报告制度、保存记录制度等。（4）金融业认真落实反洗钱法律法规，加强反洗钱机构建设和从业人员的反洗钱培训，建立了较为完备的内部控制制度。

　　二、我国金融业反洗钱法治的现状和不足[4]

　　（一）在反洗钱立法和制度建设上，已初步建立起反洗钱法律和制度体系。我国先后签署并批准了联合国《禁毒公约》、《反腐败公约》等一系列与反洗钱相关的国际公约，在《刑法》中明确规定了独立的“洗钱罪”，颁布了《个人存款帐户实名制规定》及《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》（简称“一规定两办法”）等金融机构反洗钱行政法规规章，建立了存款帐户实名制度、交易记录保存制度、可疑交易报告制度等金融运行中反洗钱的主要制度，初步建立起反洗钱法律和制度体系。但在反洗钱法律制度建设上仍存在着一些不足，主要表现在：（1）缺乏专门的反洗钱基本法，现有法律法规存在结构性缺陷、功能局限、法律冲突等；（2）《刑法》第191条关于洗钱罪的规定有缺陷，如洗钱罪的上游犯罪范围过窄、法定刑罚相对较轻等。

　　（二）在反洗钱机构和工作机制建设上，已初步形成了由中央银行牵头负责，以金融机构为依托、各金融监管部门和政府相关部门相互配合的反洗钱工作机制。在我国，中国人民银行作为国家中央银行承担着国家的反洗钱工作任务，是我国反洗钱工作的主管部门，依法履行“指导和部署金融业反洗钱工作，负支反洗钱资金监测”的法定职责。中国人民银行设立了反洗钱局和中国的金融情报中心（FIU）——中国反洗钱监测分析中心（CAM—LMAC），成立了由中国人民银行牵头，银监会、证监会、保监会和外汇局参加的金融监管部门反洗钱领导小组和以中国人民银行为牵头单位的23个部门联合行动的反洗钱工作部际联席会议工作制度；国内各商业银行全部成立了反洗钱工作领导小组和相关办事机构。

　　但现有的反洗钱机构和工作机制仍存在一些不足，主要表现在：（1）缺乏强有力的反洗钱机构。现有的反洗钱工作部际联席会议比较松散，部门之间缺乏有效的配合机制；中国人民银行反洗钱局虽承担着反洗钱的重要职能，但其地位和职责有限，对非银行金融机构的反洗钱工作无法监管，且缺少独立的行政执法权力或准司法权力。（2）反洗钱情报监测分析中心的地位和职责存在不足。目前中心只能从中国人民银行和外汇管理局各级分支机构间接获取有关金融交易报告，不利于中心对洗钱信息进行系统化处理和及时准确地发现洗钱活动的线索。（3）对金融机构反洗钱岗位设置、内控制度的要求过于原则。如《金融机构反洗钱规定》没有配套的制度进行细化要求，在实践中容易导致金融机构反洗钱岗位形同虚设、内控制度粗糙。[5]（4）缺乏相应的激励约束机制，金融业反洗钱的积极性不高。由于金融业开展反洗钱工作需要付出较高的成本，过严的反洗钱措施往往会造成客户的流失，形成竞争劣势，而相关部门却没有制定相应的激励约束机制，对反洗钱工作有成效的金融机构及其员工的奖励问题无任何规定。

　　（三）在反洗钱监管领域，组织开展了全国范围内的反洗钱工作专项检查以及打击“地下钱庄”和非法买卖外汇交易等活动。加强了对重点地区和重点金融业务反洗钱监管，加大了对洗钱犯罪活动的打击力度，成功破获了一批洗钱及相关案件。但在监管领域仍存在一些不足，主要表现在：（1）反洗钱专业人员缺乏，技术手段滞后。（2）对违反反洗钱规定的处罚力度不够，存在处罚数额偏低或处罚难以落到实处等情况，不足以促使违法的金融机构对反洗钱工作的高度重视。

　　（四）在国际合作领域，积极开展与国际反洗钱组织和周边国家或地区的合作。2004年10月，中国以创始成员国身份加入反洗钱地区性组织——欧亚反洗钱与反恐融资小组（EAG），成为其重要成员；与俄罗斯、香港、澳门等周边国家和地区建立了反洗钱工作双边合作机制。2005年1月，国际社会最重要的反洗钱组织——反洗钱金融行动特别工作组（FATF）邀请中国成为FATF观察员。2005年2月，中国政府派代表团以观察员身份首次参加在巴黎召开的FATF全会。但我国要想成为FATF的正式成员还有一段路要走。另外，与周边国家和地区的反洗钱双边合作刚刚开展，在许多方面还有待进一步加强。

　　三、完善我国金融业反洗钱法治建设的对策和建议

　　（一）加快反洗钱立法建设，构建以反洗钱法为核心。以刑法和相关法律、行政法规、规章为补充的多层次的全面反洗钱法律体系。（一）制定专门的反洗钱法，从法律上进一步明确反洗钱的概念、立法宗旨和立法目的、构成和范围，确立反洗钱机构、性质、职能，明确金融机构、非金融机构及个人的反洗钱义务和法律责任。（2）制定《银行保密法》、《现金交易法》、《外汇管理法》，修订《刑法》、《商业银行法》、《海关法》等，使这些法律在银行保密制度、刑事处罚及调查取证方面与反洗钱法相一致。（3）由国务院颁布有关反洗钱方面的行政法规，如制定《国家反洗钱战略》，修改《现金管理条例》和《个人存款帐户实名制规定》等。（4）由中国人民银行或中国银监会、中国证监会、中国保监会制定金融业反洗钱的政策指引，完善与反洗钱有关的金融规章制度。[6]

　　（二）参照国外经验，成立独立的反洗钱金融监管局。由反洗钱金融监管局负责制定整个金融业反洗钱的政策措施和规章制度，集中力量研究反洗钱全局性工作，提出有关反洗钱立法建议；负责建立统一的金融情报中心，全面协调、指导和监管银行业、证券业、保险业等金融机构的反洗钱工作；[7]赋予其查询、冻结可能被清洗财产等准司法权力和相应的执法、协调职能，由其独立完成从交易报告到交易分析、调查了解直至最后处理反洗钱全过程工作；负责对有关人员进行反洗钱的知识、技能培训。

　　（三）加强反洗钱情报的收集和分析，建立统一的中国金融情报中心。（1）强化中国金融情报中心在国家反洗钱工作中的地位，建立统一的中国金融情报中心，赋予其依法直接接收银行业、证券业、保险业等金融行业大额交易和可疑交易情报，并督促、监督金融机构依法及时报送上述信息，对违反报送义务的金融机构可予以一定的经济处罚和行政处罚。（2）利用计算机和网络技术，建立数据中心和客户信用系统，加快现代支付系统建设，并依托支付系统建立大额和异常支付监测系统，实现对异常资金活动信息的自动采集、分析和处理。（3）扩大反洗钱报告义务主体的范围，除金融业之外，反洗钱报告的主体还应该包括现金密集型行业、律师事务所、会计师事务所等。

　　（四）认真落实反洗钱法律法规，进一步建立健全金融机构反洗钱内控机制。（1）金融机构应当设立专门的反洗钱机构或者指定其内设机构负责反洗钱工作，并配备必要的管理人员和技术人员，其他职能部门协助负责反洗钱工作。（2）建立和完善反洗钱的责任制。金融机构应当按照分级管理、分级负责的原则，切实建立起反洗钱工作责任制，并对下属分支机构执行本规定和反洗钱内控制度的情况进行监督、检查。（3）进一步建立完善金融业预防洗钱制度。一是统一完善反洗钱工作程序，建立完备的反洗钱工作流程；二是建立健全资信调查和监督防范制度，如健全帐户实名制、完善客户身份核实程序、加强金融交易审查及大额交易报告和可疑交易报告制度等；三是完善交易记录保存制度，加强反洗钱信息交流制度。

　　（五）加强反洗钱宣传和培训，建设反洗钱专业人才队伍。加强对金融机构及其业务人员的反洗钱宣传，提高各级反洗钱工作人员的反洗钱意识；提高反洗钱技术和技能的科技含量，加快反洗钱装备和技术的更新；加强反洗钱人员的专业技术和法律知识的培训，建设一支懂经济、懂金融、懂法律的反洗钱专业人才队伍。

　　（六）建立反洗钱激励约束机制，调动金融业反洗钱的积极性和主动性。由政府对反洗钱卓有成效的金融机构或其他部门及个人予以一定的经济补偿或鼓励措施，同时加大对违反反洗钱法律法规的行为和人员的处罚手段和力度。

　　（七）加强反洗钱的国际交流与合作，学习借鉴先进的反洗钱经验和制度。（1）注意借鉴和参考国际组织和有关国家的反洗钱法律规范，制定与国际社会接轨的反洗钱法律制度。（2）加强国际司法协助与合作，主要包括洗钱犯罪证据调查方面的协助、对藏匿到国外的犯罪分子的引渡、对犯罪收益的没收等。（3）尽快加入反洗钱国际组织，协调打击国内外跨国洗钱犯罪。（4）加强反洗钱信息交流与共享，通过扩大和加强国际问情报信息交流有效地打击洗钱犯罪。（5）加强与反洗钱国际组织和其他国家的人员交流，选派优秀的金融业从业人员到国外金融机构学习，培养大批具有反洗钱知识和技能的反洗钱工作人员。

　　注释:

　　[1]海外快讯：《美国政府通过修改法案加强银行反洗钱功能》，载《城市金融论坛》2000年第1期。

　　[2]王英杰：《尽快建立符合我国金融现状的反洗钱机制》，载《金融研究》2005年第5期。

　　[3]管理检查司金融监管考察团：《取经德意志：银行业如何反洗钱？》，载《中国外汇管理》2005年第3期。

　　[4]参见《中国反洗钱报告2004》；项俊波：《中国的反洗钱和反恐融资工作》，载中国人民银行网站。

　　[5]中国人民银行南京分行课题组：《金融机构反洗钱的调查与思考》，载《金融会计》2003年第9期。

　　[6]张红地：《中国反洗钱立法箭在弦上》，载《检察风云》2005年第8期。

　　[7]潘金生：《构建与完善中国金融机构反洗钱的监管机制》，载《中央财经大学学报》2005年第1期。（北京政法职业学院·马荣辉 赵传顺）

　　出处:《法学杂志》2006年第3期