论文摘要：机构编制管理法制化建设是实现“政府职责、机构和编制法定化”目标的重要保证。本文简单回顾了我国机构编制管理的立法历程，对今后一个时期机构编制管理法制化提出了前暗性的设想。

　　党的十六大报告明确提出要“实现机构和编制的法定化”。党的十六届三中全会进一步提出要“调整各级政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化”。加强机构编制管理法制化建设，实现政府职责、机构和编制法定化是我们党在新的历史时期对机构编制工作的新要求，也是当前深化行政管理体制改革和推进事业单位改革中函待研究解决的一个理论课题和实践课题。本文就机构编制管理法制化建设的重要性、建国以来机构编制管理立法实践及推进机构编制管理法制化建设的有关问题做一粗浅探讨。

　　一、机构编制管理法制化建设的皿要性和必要性分析

　　1、机构编制管理法制化建设是社会主义市场经济的必然要求。社会主义市场经济是法制经济，是公开透明的经济，特别是我国加入WTO以后，世贸组织是以规则为基础的政府间国际组织，WTO协议本身就是法律范畴的国际条约，这就必然要求建立统一、规范和稳定的公共行政管理体制。为适应这一要求，我国几次大的政府机构改革都是力求在调整政府机构设置、转变职能上求突破，虽然取得了一定成效，但机构设置不合理，职能错位、缺位、越位，权责脱节和人员臃肿等不适应市场经济发展的问题仍没有得到根本解决。导致这种情况的原因是多方面的，但不容忽视的一个重要因素就是机构编制管理没有纳人法制轨道，政府机构的设立、职能的获得没有通过法律加以规范，机构改革成果没有通过法律手段巩固，限制了机构编制在推进与市场经济体制相适应的行政管理体制改革中应当发挥的作用。只有通过加强机构编制管理法制化建设，推进政府职责、机构和编制的法定化，逐步建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，才能为社会主义市场经济发展提供强有力的保障。

　　2、机构编制管理法制化建设是依法行政的前提条件。2004年3月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出了全面推进依法行政、建设法治政府的目标。机构编制管理工作是政府行政管理的重要组成部分，加强自身法制化建设，是其依法行政的应有之义。不仅如此，机构编制管理又是政府行政管理的“母管理”，决定了各级各类党政群机构、事业单位的设立、职责界定及人员编制的配置。政府机构应如何设立、如何获得授权，与应如何运作的问题相比，具有优于或至少是同等重要的地位。如果一个行政组织未按法定程序、法定条件设立，没有依据法律获得授权，那么该组织的任何行政行为即使符合法定程序，也会因为该组织本身的设置、工作职能的违法而失去合法性前提。从这个意义上讲，机构编制管理法制化建设是政府依法行政的前提。

　　3、机构编制管理法制化建设是建立责任政府的重要保障。近年来，建设责任政府已经成为中央政府乃至许多地方政府所确定的行政改革取向。责任政府必然要求国家行政机关切实履行职能，作为公民权利的忠实代表者和有效维护者，提供义务教育、社会福利与生态保护等公共产品，努力为全体公民谋福社。但是，由于机构编制法制化建设滞后，管理混乱，政府机构臃肿、人浮于事、效率低下，造成由公众纳税所支撑的国家财政负担过重，大量的社会公共事业如义务教育、公共卫生、公共交通、环境保护等因资金的不足而无法进行。据统计，我国财政供养比例(即总人口与财政负担人员之比)，50年代为600:l，70年代为155:l，而今天为40:1。财政供养人员的猛增，直接造成行政管理费用呈直线上升。2000年，全国财政供养人口4290万人，其中行政人员988万人，事业人员3292万人，按该年度党政机关10043元的平均工资计算，一年的人头费就是4300多亿元，占当年财政收入13380亿元的32%。目前，全国近一半的县财政为吃饭财政，政府根本拿不出资金用于提供公共服务。基于这种财政状况的政府如何对人民负责?建立责任政府，当务之急是按照精简、效能、统一的原则，积极推进政府机构和事业单位改革，将财政供养人员限制在适当的数额之内，将纳税人的资金切实花在公共管理和服务上。显然这一切都离不开机构编制管理的法制化建设。[

4、机构编制管理法制化建设是巩固政府机构改革成果、规范机构编制管理的根本保证。长期以来，由于机构编制法制化程度不够，在政府机构改革和机构编制日常管理中，人为因素比较大，随意性强。主要表现:一是机构编制管理中人治现象严重。一些单位为达到增设机构、增加人员编制的目的，有意避开机构编制部门，直接找有关领导做工作，拿着领导的批示找机构编制部门办理。有的领导从分管工作的角度出发，帮助部门讲话，造成机构编制管理的行为往往体现的不是法律意志，而是上级领导的决定。二是机构编制管理存在凭经验办事现象。由于既没有完备的法律依据，又缺乏法定的工作程序，机构编制部门只能按不成文的惯例开展工作，凭经验办事。一些机构的设立、职能及人员编制的调整大多是参照以往的经验或外地的做法，缺乏科学合理的论证和决策程序，缺乏与时俱进、开拓创新的精神。三是机构改革成果得不到有力巩固。政府机构改革始终走不出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈，究其原因，还是法制化水平不高，影响了机构编制管理的权威性和约束力，人治因素蚕食了机构改革的成果。

　　二、我国机构编制管理立法实践的简单回顾

　　以史为鉴，可以知兴替。对建国以来机构编制管理立法实践的简单梳理，分析不同时期机构编制管理的经验与教育，对于当前推进机构编制法制化建设具有重要的启发意义。鉴于学界和实践部门往往把政府组织法与机构编制法立法相对分离进行研究和操作的惯例，下面分两个层面分析。

　　1、政府组织法的连续性

　　早在建国之初，代行全国人大权力的中国人民政治协商会议就制定了《中央人民政府组织法》，对政务院的组成人员、职权、领导体制、会议制度、组成部门等做了规定。中央人民政府委员会制定了《政务院及所属各机关组织通则》，政务院先后制定了《大行政区人民政府组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》等。

　　1954年，一届全国人大产生后，制定了《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》。国务院先后制定了人事、劳动、法制、计划委、体委、档案等部门的组织通则。1982年现行宪法颁布后，全国人大重新制定了《国务院组织法》，全国人大常委会对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》先后做了三次修订(1982、1986、1995年)。从建国以来政府组织法的发展来看，法规体系建设较为完善，连续性强。从内容上看，现行中央政府和地方政府组织法是总则性质的，对整个政府机构的设置规定较为笼统和原则，特别是程序性的规定明显不足。

　　2、机构编制立法的发展

　　与政府组织法建设相比，机构编制立法要薄弱得多。建国至今，我国机构编制管理大体经历了完全依赖主观决策，到小平同志提出“编制就是法”的口号，再到制定编制法规的历程。[2]“编制就是法”口号的提出，反映了人们对编制本身的规范意义的承认与重视。此后一段时间内，机构编制管理的突出特征是依据国务院、地方政府及各级机构编制部门的规范性文件、部门“三定”方案开展工作，这对于规范机构编制管理起到了重要作用。但是，政府的政策性文件、“三定”方案效力层次较低，并没有上升到法律的高度规范机构编制管理工作。

　　1997年，《国务院行政机构设置和编制管理条例)的颁布，是具有象征意义的重大立法举措，标志着我国机构编制管理真正进人立法探索阶段。为展示这一时期的立法成果，将几个代表性的法规、规章列举如下:[

(l)1998年9月颁布、2004年修订的《事业单位登记管理条例》;

　　(2)2000年7月，广东省九届人大常委会第十九次全会通过《广东省行政机构设置和编制管理条例》;

　　(3)2000年10月，浙江省人民政府第59次常务会议审议通过《浙江省人民政府行政机构设置和编制管理办法》;

　　(4)2003年2月，山东省人民政府第29次常务会议讨论通过《山东省事业单位机构编制管理规定》。

　　这些行政法规、规章对政府机构、事业单位的设置、职责任务、编制标准、工作程序等作了较为明确的规定，在很大程度上改变了以往机构编制管理无法可依的局面，为机构编制管理法制化建设提供了大量可以借鉴的新鲜经验和生动案例。同时，也暴露出一个突出间题:由于缺乏国家机构编制法这样一部综合性大法，地方的探索创新难以有更大的突破和作为，机构编制管理法制化建设缺乏更加牢固的根基。

　　三、机构编制管理法制化建设的设想

　　当前，我国正处于由传统社会向现代社会、由计划经济体制向市场经济体制转型时期，社会主义市场经济体制尚需完善，行政管理体制改革有待探化，事业单位改革方兴未艾。在体制转型的大背景之下，必然出现政府职能的调整、机构编制的频繁变动，这与法律法规的相对稳定性特质形成了一个二元悖论问题，成为我国机构编制管理法制化建设的最大困境。同时，从党的十六大、十六届三中全会决定来看，机构编制立法的紧迫性也是不容置疑的。由此可以得出结论，机构编制管理法制化建设既是一个当下必须进行的工作，又是一个长期的系统工程。根据我国机构编制管理现状和以往立法实践经验，推进机构编制管理法制化建设，应从以下几个方面努力:

　　1、修改完善中央政府和地方政府组织法，夯实机构编制管理法规体系的基础。政府组织法是机构编制立法的基础。1998年政府机构改革时，九届人大一次会议就曾提出，“建议修改《国务院组织法》，依法规范国务院组成部门的设置，建议适当修改地方政府组织法，对地方政府的职责范围、组织机构作出更为明确的规范”。推进机构编制管理法制化，要总结各地机构编制立法实践经验，修改完善中央和地方政府组织法，补充关于政府职能权限、内设机构、人员编制、岗位结构等内容，特别是要明确审定程序。在此基础上，适时制定国务院各部(委)、直属机构的组织条例，制定省、市、县、乡(镇)的组织法则，形成较为完备的政府组织法体系，为机构编制立法奠定坚实的基础。

　　2、研究制定国家机构编制法，确定机构编制管理的法律地位。制定机构编制管理的综合性大法是机构编制管理法制化建设的关键。要借鉴发达国家特别是市场经济体制和政府体制都比较成熟的国家在机构编制管理方面的立法经验，积极探索机构编制立法的方式和途径。全国人大及其常委会应加快国家机构编制法的立法工作，明确机构编制管理的法律地位、基本原则和工作目标等，为机构编制管理和机构改革提供法律保障。有条件的地方人大和政府应参照《国务院行政机构设置和编制管理条例》有关规定，尽快制定政府机构、事业单位的设置和编制管理条例或办法等地方性法规，努力实现政府机构和事业单位编制管理的规范化。

　　3、进一步加强程序立法，规范机构编制管理审批程序。行政程序的规范化不仅可以增进行政机关在具体操作上的有序与便利，而且可以在相当程度上限制行政权力的随意性。长期以来，我们只重视实体而轻视程序，工作随意性较大。如《国务院机构设置和编制管理条例》对机构编制管理程序几乎未作任何规定，编制管理过程隐匿于黑幕之中。事实上，机构编制管理中出现擅设机构、扩增领导职数等腐败现象，其主要原因就是编制管理过程没有暴露在阳光之下，没有接受社会的监督。阳光是最好的消毒剂。从各地实践来看，研究制定一套公开透明、操作规范的机构编制管理程序是克服随意性病症的一剂良药。具体说来，机构编制管理程序应包括:各级党委、政府和机构编制管理机关研究机构编制事项的基本工作程序，政府机构、事业单位设置、变更、撤销及其他机构编制事项的审批程序等。[

4、制定机构编制管理实体标准，创新编制管理机制。编制标准是核定人员编制的依据，对于控制政府机构和事业单位人员编制具有重要的意义。当前，除少数地方、部门制定了一些编制标准(如中小学教职工编制标准)外，大多数地方、部门编制的核定往往还是凭经验办事，甚至是与机构编制部门讨价还价、共同妥协的结果。在控制编制总量上，日本通过发布行政机关总定员令，规定了行政机关的总人数，并规定定期减少的百分比，有效地控制了政府人员的增长。我国行政编制也已现实了中央总量控制，但事业编制的管理依然混乱无序。因此，编制立法的重点应放在事业编制总额控制和具体标准的制定上。要根据社会经济总体规划，综合考虑经济发展、人口状况对社会事业发展的需求，测算事业编制总额，制定不同地区、不同事业部门的编制标准，并通过编制法规的形式固定下来，不得随意突破。

　　5、建立健全机构编制管理监督机制，增强机构编制的权威性和约束力。没有强有力的监督，机构编制管理就会失去权威性。近年来，中央和各级地方政府、机构编制部门对机构编制纪律可以说是三令五申，多次出台规范性文件，如中办、国办先后下发了《关于严格控制机构编制的通知》(厅字[2001]40号)、《关于进一步加强规范机构编制管理工作的通知》(厅字「2002」7号)等文件。由于规范性文件的效力相对低下，约束力不足，收效甚微。治乱必用重典，我国古代《吏律》中对编制限制就极其严格，擅自增加一人编制，主管官员要杖一百。今后，要将机构编制管理的监督和违法追究机制纳人机构编制管理法规体系建设之中，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。通过法律的严肃性确立机构编制管理的刚性原则，增强其权威性和约束力。唯有如此，才能从根本上遏止当前机构编制管理的无序状态，实现政府职责、机构和编制的法定化。

　　〔参考文献〕

　　[1]向世聪.对我国政府机构改革的几点思考〔EB/OL]

　　[2]沈岿.制度变迁中的行政组织〔EB/OL].

　　[3]吴焕根.加强机构编制立法，促进机构编制管理的法制化规范化

李保峰 王秀霞