俞飞：朝野妥协,实现国家转型正义——南非转型十五年的启示
发布日期：2009-12-02 文章来源：互联网
新南非在1994年首次民主选举后,成功避免了全面内战,让众多有关未来南非终将血流成河的悲观预言破产。民主确实能在最不可能的地方,生根结果
外国学者曾普遍担心新南非会陷入种族仇杀,回首十五年来南非转型,却出人意料的成功。整个转型过程避免了南非历史上屡见不鲜的仇杀、冲突和恐怖活动。从国际社会的不可接触者(政治贱民)一跃成为民主转型的后来居上者,创造民主转型的奇迹,这固然与冷战结束后国际局势丕变相关,也离不开南非总统曼德拉、德克勒克两位诺贝尔和平奖得主和图图大主教的领导,南非民众对抗种族隔离制度的勇气,更为人欣赏。中国与南非同属转型国家,有不同的国情,也有相通之处,探寻南非的经验,或能给我们以教益。
民主转型中的妥协
南非在转型前深陷重重困境:黑人武装力量无法以革命方式推翻白人少数统治,后者同样无法完全压制前者继续实施种族隔离。随着冷战结束,南非执政的国民党再也不能以打击共产主义为借口,获得英美等西方国家的暗中支持。执政党认识到,镇压成本已远远超过容忍成本。
当时的南非总统德克勒克有名言:“我们当然还能执政五到十年,但那是毁灭之路。和谈的时刻已经到来。”而非洲人国民大会(非国大)也深知转型比革命更为现实可取,囚禁在狱中的曼德拉在回忆录中感慨:“军事胜利即使有可能,也只是一个遥远的梦想。双方在没有必要的冲突中使成千上万的人牺牲生命,这是毫无道理的。暴力决不是解决南非问题的最终办法……”寻求妥协之道成为各方共识。执政数十年的南非国民党,之所以愿意与反对派展开对话谈判,甚至同意举行全民选举,和平转移政权,目的无外乎摆脱多年的国际孤立状态,结束国际抵制与制裁,在保证不触动白人财产安全的前提下,实现经济成长与社会和解。
朝野各方捐弃前嫌,和平协商寻求共识是通往民主转型的最佳线路。1985年狱中的曼德拉与非国大高官开始秘密谈判,1990年新总统德克勒克在议会表示废除种族隔离,取消紧急状态法与对非国大和共产党的禁令,释放政治犯,邀请各方回到谈判桌。曼德拉终于在罗本岛服刑27年后,重获自由。非国大也旋即宣布放弃武装斗争。1991年,曼德拉与德克勒克签署全国和平协定,之后民主南非大会启动第一阶段正式谈判。1993年,非国大与国民党克服重重困难,就民主转型达成大选后权力共享的双边协议,同年制定临时宪法,为民主转型确立游戏规则,曼德拉与德克勒克也于当年分享诺贝尔和平奖,锁定转型胜局。1994年4月初各方举行高峰会议,同月27日成功举行有史以来第一次议会全民选举,新南非于焉诞生。
精心的制度设计
双方在民主化的谈判过程中,学习民主政治的游戏规则,分享和平红利。新南非经过各方数年的密集谈判,咨询西方著名政治学者,如亨廷顿与李普哈特等人的意见。在议会选举体制上采取比例代表制,而非赢家全得的简单多数当选制,以尊重白人少数派的政治诉求。1994年民主选举,非国大大获全胜,但仍遵守双方协议,与国民党组成民族联合政府,从而大大减少转型阻力。新南非总统也由议会而非全民直接选举产生；在国体上向联邦制转型———联邦制正是各方博弈妥协的最终产物。国民党希望即使日后失去中央政府执政权,也能在白人占多数的、经济发达的数个地方省继续执政,同时获得联邦制下才有可能的征税自主权。1994年大选后,国民党与因卡塔自由党均如愿以偿,分别控制西开普省与夸祖鲁纳塔尔省。可见,好的制度设计能促成民主转型。
真相与和解委员会助推转型正义
南非民主转型属于典型的双方协议、和平转型的西班牙模式。南非图图大主教说:“盟军能够在纽伦堡审判后,收拾行囊回国,我们南非民众还必须生活在一起。”刑事审判对新南非已无可能,但新政府必须为历史上种种侵犯人权事件承担责任。在大审判与全面大赦之外,新南非政府决心选择第三条道路。临时宪法附言强调:我们需要理解,不是复仇；是补偿,不是报复。1995年通过《推动民族团结与和解法》,在此基础上成立真相与和解委员会,下设人权侵犯案件、赔偿与平反、赦免三个专门委员会,以处理转型正义问题。
真相与和解委员会代表南非新政府向全世界发出强烈信号———与黑暗的过去一刀两断。
民主转型离不开政治和解,转型正义则有助于推动社会和解。寻求真相是迈向社会和解的第一步。加害人与受害者共同参与真相与和解委员会举行的听证会,还原历史真相,前者得到有条件赦免,后者获得社会的承认与致敬。真相也是一种正义,对当事人而言,获得全社会对个人受迫害经历的承认,其意义绝对不亚于将加害人绳之以法。在精心营造的氛围中,人们分享共同不堪回首的心灵史。一场场公开听证会通过报纸电视与广播媒体的密集报道,无异一次次全民的心理和精神治疗,宣泄积聚多年的恐惧、忧郁、愤怒,最终走向平和与升华。德克勒克前总统与曼德拉夫人均出席听证会,表达歉意。
真相与和解委员会不是实现报应正义的手段,而是从惨不堪言的旧体制通往承认人权至上新国家的历史之桥。与关注个案的法院不同,真相与和解委员同时举行多场机构听证会———涉及工会、宗教界、法律界、媒体、商界等,分析种族隔离制度的社会基础与根源,揭示人权侵犯现象背后的深层背景和制度因素。委员会制作的最终报告洋洋五大卷,2700页,近百万言,详细列举各方大规模侵犯人权的事实后,总结本国历史悲剧的主因、各方的责任、牺牲者人数,最后提出建议,以期进行全方位的制度改革,抚慰受害者,为后代留下信史。
公平地讲,真相与和解委员会在还原真相上更为成功,实现社会和解还要更多时间。不少种族隔离制度受害者及其遗属,并未等来全部真相,无条件宽恕只是理想。尽管如此,真相与和解委员会还是为众多亟待慰藉的心灵,提供了疗伤止痛的崭新选择。今日南非各族群关系的良性变化,大大超过了人们原来的估计。美国学者通过大规模实证调查也证实了这点。
南非真相与和解委员会被公认为在全世界取得了最大的成功,为诸多转型国家纷纷仿效。
宪法法院守护南非法治
新南非从1993年临时宪法到1996年终局宪法,无论是制宪,还是释宪与行宪,所取得的成就,均备受称颂。制定新宪法,更是动员全民全程参与。国际学术界公认,高举平等原则的南非新宪法,是继强调自由的美国宪法与倡导人性尊严的德国基本法之后,最为进步的成文宪法。美国著名宪法学者孙斯坦称赞:南非1996年宪法是全世界有史以来最令人钦佩的宪法。
第三波民主化诸国自西班牙开始,宪法审查模式大多选择设立宪法法院,其权威远超最高法院。南非宪法法院扮演了新宪政守护者与裁决者角色。值得一提的是,宪法法院位于约翰内斯堡的宪法山上,正是由曾关押曼德拉的监狱改建而成。
1994年成立后短短十几年时间,南非宪法法院在宪法审查的国际舞台上与美国最高法院、德国宪法法院分庭抗礼。在废除死刑、承认社会经济权利(住房权、受教育权、医疗权等)保障同性婚姻权、审查终局宪法、推进男女平等这些领域,甚至有后来居上之势。
美国哈佛大学法学院早已开出课程,专门探讨比较美国宪法与南非宪法的得失。
更大的挑战:经济转型与社会转型
政治转型成功,值得喝彩。在经济转型与社会转型方面,新南非还难如人意。从开普敦机场进入白人住宅区,可看到与黑人生活区有天壤之别,种族主义的负面遗产一览无遗。
南非目前失业严重,官方统计失业率为27%,民间数字则为35%；虽然转型后黑人中产阶级日益壮大,贫困线下穷人总数还在不断上升,全国百分之九十财富依旧由白人掌控。艾滋病27%的感染率,居全球之冠；2007年强奸案75起/10万人,谋杀率为38起/10万人,远远高于美国。
转型后80万白人离开南非,人才外流现象严重。而土地改革由于遭遇商界与白人反对,延宕多时。当年设想2014年将30%农地分配给黑人的计划,由于采取自愿买卖原则,只完成5%左右。未来要推行国家征收,阻力极大。白人往往以非洲邻国为例,警告南非有变成下一个津巴布韦的危险。历次选举大部分白人支持反对党民主联盟,黑人则是非国大的铁票部队。社会融合依然无期。
南非政府已采取一系列应对措施。1995年非国大政府推出成长就业与再分配计划,同时向国内外商界保证不会实施国有化政策。在全球金融危机波及南非前,他们保持了令人称羡的经济成长。新南非政府迄今已为270万家庭1000余万人建造廉价住房,为450万家庭供电,1100万家庭供应自来水；雄心勃勃的改善黑人生活水平规划在全非首屈一指；犯罪率也已下降。
相对其他非洲国家,南非依然堪称稳定繁荣与民主的国度,并开始扮演非洲老大哥的角色。从女权组织、慈善组织到艾滋病组织,富有首创精神的南非公民社会是新南非最为宝贵的民主资产。比起东中欧国家1990年代之后出现的个人原子化与公民社会衰败,南非民众参与社会团体的广度与深度反而遥遥领先。南非媒体勇于揭发非国大腐败官员的情形,更是俯拾皆是,让人对南非民主信心不坠。
总体而言,新南非在1994年首次民主选举后,成功避免了全面内战,让众多有关未来南非终将血流成河的悲观预言破产。民主确实能在最不可能的地方,生根结果。1945年后的联邦德国,1975年后的西班牙,1990年之后的智利,1997年后的印度尼西亚,俱是如此。(作者为中国政法大学讲师)
