自治区自治条例在民族法制体系中起着承上启下的作用，但是它们至今无一出台，这直接导致了民族法制体系的“中间断裂”，使民族法制体系上下位阶立法之间无法相互衔接，不仅影响了整个配套立法工作进展，更是影响了《民族区域自治法》和《国务院实施《民族区域自治法》若干规定》的贯彻实施。
一、自治区自治条例制定的现状
目前广西、内蒙、西藏、新疆四个自治区的自治条例的起草工作基本处于停滞状态，只有宁夏回族自治区曾将自治条例的制定工作列入了九届人大五年立法规划，并于2008年将制定自治区自治条例确定为十届人大常委会的调研课题。
宁夏回族自治区自治条例的起草工作始于1980年。是年，自治区四届人大常委会第六次会议通过了制定自治区自治条例的决议，并成立了以自治区人大常委会主任为主任的、15人组成的自治条例起草委员会。1981年形成第3稿，1985年形成第5稿，1987年形成第7稿，1992年形成第13稿。党的十四大后，自治区人大常委会党组根据新的形势，决定按照十四大精神和宪法修正案的原则，在系统深入调查研究和论证的基础上组织力量对第13稿进行重大修改。经广泛征求意见和讨论，先后形成了第14稿和第15稿。第15稿经自治区人大常委会党组和主任会议审定后，于1994年正式上报自治区党委。2001年《民族区域自治法》修改，自治区根据修改后的精神对第16稿进行全体讨论并再次上报自治区党委。2004年《民族区域自治法》颁布实施20周年，自治区人大常委会把制定自治条例又重新提到议事日程，并将制定自治条例列入九届人大常委会5年立法规划。2005年5月中央民族工作会议召开后，自治区党委，自治区人大常委会提出了加快制定自治条例的步伐的意见，并成立了新的自治条例起草领导小组。组长由自治区党委书记、人大常委会主任陈建国同志担任。副组长由自治区党委、人大常委会、政府、政协领导同志担任，成员共26人，下设办公室，由人大常委会民族宗教委员会承担日常工作，并制定了工作计划。2008年新一届人大常委会将制定自治区自治条例确定为立法调研项目。
内蒙古自治区自治条例制定工作自1980年开始，历时13年，先后起草22稿。1980年6月，内蒙古自治区党委依据宪法和地方组织法的规定，成立了内蒙古自治区自治条例起草委员会，并着手自治区自治条例草案的调查研究和起草工作。经过大量的工作，1982年形成了自治区自治条例草案第5稿。1984年《民族区域自治法》颁布实施后，内蒙古自治区自治条例起草委员会根据宪法和民族区域自治法的规定，以第5稿为基础，通过多方调研，反复修改，于1985年5月形成自治条例草案第13稿。1987年11月，自治区自治条例起草委员会在听取各方意见的基础上对自治条例草案进行了细致修改，形成报送中央的送审稿，即第17稿，并派人赴京向全国人大和国务院有关部门汇报。1989年年底，根据全国人大民委和法工委的审议意见，又对自治条例草案送审稿进行较大的修改，形成自治条例草案第21稿。1993年5月，内蒙古自治区八届人大常委会成立了新的自治区自治条例起草工作领导小组，又着手修改自治条例草案第21稿，形成自治条例纲要，即自治条例草案尚未最后成型的第22稿。1994年以后，由于国家实行市场经济体制、税收制度的改革以及民族区域自治法的即将修改等原因，内蒙古自治区自治条例草案修改工作中断。
广西壮族自治区自治条例的起草工作始于1957年，即自治区成立的前一年。目前一共起草了19稿，其中有两稿曾经上报中央，即13稿和18稿。1987年，广西壮族自治区自治条例草案第13稿上报到中央审批，报全国人大民委征求国务院有关部门意见，没有通过。1991年第18稿呈报中央，国务院法制局就该草案向国务院各部委征求意见。从反馈的意见来看，与广西的要求距离很大。1993年我国开始施行市场经济，自治区人大、党委、政府非常重视广西壮族自治区的制定问题，从二十几个厅局里面抽了二十多名专家，根据市场经济体制的要求对18稿做了进一步修改，形成第19稿，第19稿一直延续到现在。1994年以后，广西自治区自治条例的起草工作被搁置下来。
西藏自治区自1959年成立至今，自治区人民代表大会共经历了九届，各届人大以及区党委、区政府对自治区自治条例制定工作十分重视，成立了领导小组与办公室。到2006年，自治区的自治条例已经起草到第16稿。此后自治区自治条例的制定工作基本上停顿下来。
新疆维吾尔族自治区有5个自治州，6个自治县，目前全区没有制定出一部自治条例。从2001年开始，自治州、自治县这两级，制定单行条例的工作加快，迄今有3个自治州制定了11件单行条例，一个自治县制定了一件单行条例，但是自治区自治条例的制定工作一直处于停滞状态。
二、自治区自治条例出台难的原因分析
从上述五大自治区自治条例制定情况可知，自治条例之所以难出台，关键在于“报批难”，难在同国务院各部委就经济管理方面的权限达成一致意见。此外，因现实客观原因而导致的自治条例反复修改的“定稿难” 以及自治区制定自治条例的积极性不高也是影响自治区自治条例出台难的原因。但是，为什么会出现“报批难”、“定稿难”？为什么自治区制定自治条例的积极性不高？笔者对此试作一番分析。
1．行政化的中央与地方分权模式是制约自治区自治条例出台的体制因素
中央与地方之间的权力分配有两种模式，一种是立法化的分权模式，另一种是行政化的分权模式。立法化分权模式的主要特点是：第一，地方的权力来源于国家最高立法机关所制定的宪法或宪法性法律文件。国家最高立法机关既可通过宪法或宪法性法律文件对地方进行直接授权，也可直接废止地方的某项权力，还可拒绝地方要求中央放权的请求。第二，地方行政机关只对本地方的议会负责，而不对中央行政机关直接负责。第三，地方政府必须服从中央制定法律、法规，中央对地方的控制和监督主要通过立法机关、司法机关来实施。当今世界上绝大多数国家采用此种模式来分配中央与地方权力。行政化分权模式的主要特点是：第一，中央国家机关之间的权力配置以行政权为中心，中央行政机关掌握着财政、税收、金融、贸易、投资等实质性权力。第二，宪法和有关宪法性法律文件对中央与地方的权力分配一般只做原则规定，地方所享有的职权主要通过权力在行政体系内的流动，由中央行政机关根据现实社会变迁适时进行规定和调节而形成。也就是说，中央政府的授权行为并不取决于民意机关和民意机关制定的法律，而是取决于行政上的措施和决定。第三，地方政府除了执行中央政府的法律、法规外，地方行政机关还必须对中央行政机关直接负责，接受中央行政机关对其的严格监督和管理，甚至中央行政机关对于地方事务具有最终的决定权。我国即属此类分权模式。
与立法化分权模式的稳定性和刚性相比，行政化分权模式具有灵活性和效率性的优点，但是其缺陷也很突出，一是权力高度集中，地方政府往往处于中央行政机关的严密控制之下，难以行使自主权或自治权；二是既使中央对地方分权，但是为了避免地方政府自行其是，损害中央权威和政令统一，中央行政机关往往不会区别考虑各地特殊情况，而是搞“一刀切”。因此，当自治区反映自身特殊利益需要的自治条例上报中央政府、要求让利放权的时候，国务院各部委以不符合规定为由加以拒绝就显得不足为怪了。故此有学者感叹说，自治区自治条例出台难，主要涉及两大问题：一是中央有关部门和自治地方的权力划分问题；二是民族自治地方与中央有关部门的利益关系，因此协调起来很困难。 [1]
2．中央与民族自治地方之间缺乏利益沟通与权限争议解决机制是影响自治区自治条例出台的制度因素。
自治区自治条例属于综合性法规，内容涵盖本行政区域内方方面面的事务，特别是在规定财政、税收、金融、贸易、投资等事务的自治权时，会牵涉到中央与民族自治地方之间权力配置和利益分配，必然要求国务院有关部委让利放权。因此，民族自治地方不能不向国务院及其各部委请示、汇报——这是中国行政化分权体制固有的特性决定的。同样，国务院出台各种法规、规章和规范性文件就有关财政、税收、金融、贸易、投资等方面事项的管理权限进行规定时，也会涉及到中央与民族自治地方之间的权力划分。但是，国务院及其各部委在制定这些适用于全国的法规、规章和规范性文件时，往往从维护中央权威和政令统一的角度，鲜有对民族自治地方实行区别对待的情况，似乎并不尊重民族自治地方的自治权。而民族自治地方从宪法与民族区域自治法赋予的自治权角度以及本地方经济、社会发展的实际情况出发，一般都强烈要求中央给予特殊的优惠和照顾政策，这样难免两者之间不会产生利益冲突和权限争议。
既然两者之间存在利益冲突和权限争议，为什么双方在立法时不能相互通气、沟通协商呢？如果说非正式的沟通协商不能解决问题时，为什么不能在既有的宪政制度框架内创设一个权限争议解决机制的平台呢？但是我们看到，无论是《宪法》，还是《民族区域自治法》，抑或是《立法法》，既没有关于中央与民族自治地方之间就立法事项双方沟通协商机制的规定，也没有有关中央与民族自治地方之间权限争议解决的程序性规定。由于事前事中无沟通，事后又无处诉求，中央与民族自治地方的权限争议只能以自治区的“偃旗息鼓”而告终。自建国以来，党和国家领导人一再强调：“我们对少数民族地区确定了一个原则，就是在汉族地区实行的各方面的政策，包括经济政策，不能照搬到少数民族地区去” [2]167，我们也一直依靠中央领导人的这种民族工作的意识来推动中央与民族自治地方关系的协调，但是事实已经说明这终非长久之计。因此，在笔者看来，缺少一个正式的、制度性的平台来协调中央与民族自治地方之间的利益关系，是自治区自治条例难以出台的又一原因。
3．经济管理体制的转型和上位法的修改或缺位是导致自治区自治条例出台难的客观原因
自1984年《民族区域自治法》颁布之后，我国经济管理体制一直处于变动之中，总的方面是由微观指令性的计划经济体制向宏观调控性的市场经济体制转变。尤其是1992年党的十四大召开之后，我国围绕建立社会主义市场经济体制，加快了经济体制改革的步伐，在财政、税收、金融、投资、贸易等管理领域出台了一系列重大的改革措施。如何将新的经济运行体制与落实民族自治地方的自治权结合起来，是这一阶段自治区制定自治条例需要考虑的主要问题。也正是由于经济体制的改革，《民族区域自治法》也面临着修改，所以各自治区一直等待着新修改的《民族区域自治法》的出台。2001年，新修改的《民族区域自治法》颁布实施，但是，国务院直至2005年5月中央民族工作会议之后才出台《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》。由于经济体制在较长时间未能定型、《民族区域自治法》的修改以及国务院关于《民族区域自治法》的实施办法迟迟未能出台，因此，客观上延缓了自治区自治条例的制定。所以有学者总结认为：“1993年以前各自治区的自治条例没有出台，主要是因为难以与国务院有关部委协调所致：而在1993年以后各自治区制定自治条例工作暂时搁置，则是民族区域自治法即将修改的客观原因所致。至于第二方面原因，虽然对各自治区制定自治条例客观上有一定影响，但不会是构成影响自治条例出台的主要原因。” [3]
4．自治区对制定自治条例的积极性不高是自治区自治条例出台难的主观原因
课题组调研的情况显示，自治区地方性法规的制定工作如火如荼，但是大多数自治区，尤其是西藏和新疆自治区对制定自治条例、单行条例并没有积极性。为什么没有积极性？原因有四：第一，按照宪法的规定，自治区人大有制定地方性法规和制定自治条例、单行条例的双重立法权，但是两种立法权的立法主体和报批制度却不一样。自治区人大及其常委会都有权制定地方性法规，且地方性法规只需自治区人大及其常委会会议审议通过即为生效。而自治条例、单行条例经自治区人大通过后，须报全国人大常委会批准后才能生效。这样一来，自治区可以以地方性法规直接来调整本行政区域的各种社会关系，就不会把制定自治条例和单行条例当作一个迫切的问题来对待。第二，长期以来，我国主要靠政策而不是靠法律来调整中央与民族自治地方的关系。相比于法律调整的稳定性和原则性而言，政策调整有很多好处，它具有灵活性、可变性的特点。以西藏和新疆自治区为例，改革开放之后，由于地处边陲，中央对西藏、新疆实行特殊政策，两地经济、社会和文化都发生了翻天覆地的变化。如果用法律来调整中央与民族自治地方的关系，就会给中央与地方戴上“紧箍咒”，特别是制定自治区自治条例后就不能像以前那样及时、便利地享受到许多优惠和照顾。因此，西藏、新疆制定自治条例的积极性就没有宁夏和广西高。第三，相互观望。由于中央对西藏、新疆两个自治区财政转移支付较多，其他自治区都希望西藏、新疆先出台自治区自治条例，以借鉴经验并便于与中央“讨价还价”。但是从西藏、新疆的角度讲，中央对他们如此关心，如果先制定自治条例，先行行使宪法和民族区域自治法规定的立法自治权，制定自治条例似乎是自找麻烦。因此，自治区党委和政府觉得不应该由本地方先行一步，愿意等待其他自治区制定自治条例之后吸取和借鉴它们的经验和做法。第四，由于报送的自治条例草案无法得到国务院各部委的同意和认可，这在一定程度上也影响了自治区制定自治条例的积极性。
三、走出自治区自治条例出台难困境的对策
在讨论如何走出自治区自治条例出台难困境的对策时，不少学者认为，自治区自治条例须报全国人大常委会批准的程序虽然可以起到保障国家法制统一的作用，但是它破坏了自治立法权的完整性，影响了自治区立法的积极性。因此，应将“报批”程序改为“备案并予宣告实施”程序。具体做法是：“自治区自治条例和单行条例由自治区人民代表大会通过生效，报全国人大常委会备案和限期宣告施行。如果全国人大常委会认为该自治条例和单行条例中有与宪法和法律相抵触的特定情形，可将该条例发回，但不作修改。一经全国人大发回的自治条例和单行条例立即失效。”“将原来实行的‘事先审查’制改为‘事后审查’制，既能保证中央立法机关对自治条例立法活动进行科学而有效的监督，又使民族自治地方的立法活动能自主完成” [4]或者是 “改革现行宪法及法律对自治条例的通过程序的复杂规定，统一为与地方性法规相同的程序设计，即改批准程序为备案程序。同时为了保证全国人大常委会能有效地行使立法监督权，可设立专门的立法监督委员会从事专门的立法监督工作，报送备案的自治条例和单行条例均由立法监督委员具体负责审查。若立法监督委员会对报送备案的自治条例和单行条例审查后发现其中有违反宪法和法律规定的，由立法监督委员会提出书面意见报全国人大常委会，然后，全国人大常委会决定是否将该自治区自治条例和自治区单行条例予以撤销。一旦撤销，该自治条例或单行条例就失去效力，不能予以适用。” [5]应该说，改“报批”程序为“备案”程序不失为一个加快自治区自治条例制定步伐的最为简便的思路和方法，但是这种思路仍无法消除中央与民族自治地方因权限划分而引发的争议，相反还有可能强化这种争议和冲突。因此，这并非上策。笔者认为，一劳永逸的办法还是从深层次着手，改革中央与民族自治地方的分权模式，建立长效的中央与民族自治地方之间利益沟通的制度平台以及权限争议解决机制，以此来推动自治区自治立法工作。具体思路如下：
第一，将行政性的中央与地方权力划分模式转变为立法化的中央与地方分权模式。
首先，修改《宪法》和《民族区域自治法》，或者是制定专门的《中央与地方关系法》，以基本法律的形式将中央与民族自治地方的事权固定下来。事权分配的基本原则是既要保证中央政府所代表的国家主权的完整统一性，又要保证民族自治地方所代表的少数民族群众能行使当家作主的自治权。第二，今后凡涉及中央与地方分权的事项都应由全国人大及其常委会作为全国性的事务统一立法。一来全国人大常委会在立法时可充分听取各方面意见，以中立的态度保证立法的科学性和民主性，避免滋生“部门本位”和“利益本位”。二来可为中央与地方在政治、经济以及文化等管理权限的争议提供规则。当自治区自治条例报全国人大常委会批准时，全国人大常委会就不必将自治条例草案交由国务院各部委征求意见，可直接依据《宪法》、《民族区域自治法》或《中央与地方关系法》的相关规定进行审查。即便是征求意见，也只是一个程序性的环节，国务院各部委不能直接行使实质性的否定权。事实上，按照宪法有关规定，涉及中央与地方分权这样的全国性事务本身就应该由全国人大及其常委会行使决定权。
第二，建立长效的中央与民族自治地方之间利益沟通的制度平台。
中央和民族自治地方是不同的利益主体，中央政府追求的是全体公共利益的最大化，而民族自治地方政府所代表的地方利益具有区域性。因此，地方利益与中央利益既具有一致性，又具有独立性。正因为有这种独立性，中央与民族自治地方利益也有矛盾性的一面。这就产生了地方利益的表达问题，尤其是立法化的中央与地方分权模式确立之后，立法会成为地方利益表达最重要的载体，其地位尤为重要。这时候，必须建立公平的利益表达机制和利益协调机制，发展以交往理性为基础、更加科学合理、民主开放的制度平台，增强中央与民族自治地方之间的信息对称性、政治信任感、利益关怀度和政策执行力，减少两者权力摩擦、利益冲突和资源争夺，克服以往基于讨价还价而形成的分殊化的让利分权机制或行政化分权模式所带来的负效应。因此，凡今后涉及中央与地方分权的立法事项，必须举行正式的听证会，而非惯行的立法调研，多方听取中央国家机关、民族自治地方和专家学者的意见。同时，法案审议应充分辩论，以保证规范内容的合理性和科学性。
第三，健全中央与民族自治地方之间权限争议的解决机制
既然存在中央与地方分权，就有可能存在府级之间的权限纠纷。因此，在《宪法》、《民族区域自治法》或《中央与地方关系法》对中央与民族自治地方的权力作了明确划分之后，处理中央与民族自治地方之间的权限争议制度应适时跟进。尽管2000年《立法法》的颁布实施为推动中央与地方权限争议解决机制的形成提供了法定途径，但是，这一权限争议解决机制还有诸多尚需完善之处。首先，应设立权限争议处理主体。如我国可效法日本，设立国家与普通地方公共团体关系争议处理委员会和自治争议处理委员会等类似机构，解决府级之间的权限争议。其次，明确争议处理范围。中央与地方争议处理的的范围应主要包括中央对地方政府发出的许可、命令、撤销、纠正等行使公权力的行为以及不作为行为。这一受案范围的确立，使民族自治地方针对中央政府不批准立法、拖延或不答复立法案的争议有了可救济的途径。最后，要明确争议处理的程序和法律责任方式。
以上只是笔者从完善宪政制度等方面提出的应对解决之策，实践操作起来可能尚需时日。国务院《少数民族事业“十一五”规划》明确指出：在“十一五”期间要“制定与《民族区域自治法》相配套的法律法规，实施民族法制体系建设工程。加强自治州、自治县自治条例的制定或修订工作，推动自治区自治条例的制定。” [6]为了实现《规划》确定的既定目标，促进自治区自治条例早日出台，笔者认为，可借鉴香港、澳门特区制定特区基本法的做法，成立由党中央、全国人大常委会、国务院主要领导牵头，全国人大常委会、国务院及其有关部委和五大自治区人大、政府组成的自治区自治条例制定协调指导委员会，采取中央高层自上而下推动的方式，协调和指导各自治区制定自治条例。同时，制定自治区自治条例也可以先搞试点，以点带面。如果中央重视，不出5年，自治区自治条例肯定能制定出来。
