近日网上报道说，根据深圳市委35次常委会议有关精神，深圳市中级人民法院、市检察院、市公安局、市司法局于近日联合发布了《关于依法处理非正常上访行为的通知》（以下简称《通知》），开始对全市的信访秩序进行严格规范。《通知》列出了14种“非正常”上访行为，对非正常上访行为将承担何种法律后果也做了具体规定：对首次非正常上访的人员经劝诫告知后再次非正常上访，予以警告处罚；对两次非正常上访的人员经警告处罚后再次进行非正常上访的，予以行政拘留处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。而对曾因非正常上访行为被拘留过，再次进行非正常上访，符合劳动教养条件的，依照《劳动教养试行办法》予以劳动教养；对个人和群体非正常上访中组织、鼓动、策划等首要分子及主要参加者，依法从重处罚。

　　笔者的第一感觉，是在中国特色的大旗下，“上访”与“劳动教养”在我们的深圳特区进行了一次危险的“非正常”耦合。

　　第一，且不看《通知》的具体内容，光是看到《通知》的制定者，就足以令人纳闷。“深圳市中级人民法院、市检察院、市公安局、市司法局”，这些看上去级别不低的机关却没有一个具有正式的立法权，即使是数个机关的叠加也依然如是。我们不禁要问：所谓的《通知》，究竟是何种性质？显然，若从立法主体的角度来看，我们将悲哀地发现，它在当前《立法法》的框架中绝无立锥之地！这样一个“麋鹿版”的文件，却被大张旗鼓地在我国紧急发展的前沿重镇当做正式法律一般地颁行实施，不禁令人叹息！

　　第二，《通知》最引人关注的，无疑在于其界定了14种“非正常上访”的情形。对于这样一种思路，笔者是表示赞同的??毕竟有效区分正常的和非正常的上访行为，是保障我国信访制度顺利发展的重要基础。但是，对于信访权，究竟应当由谁、以什么标准、通过行么形式划定正常行使与非正常行使的界限呢？显然如下几点应当被重视。其一，信访权是我国宪法第41条明文规定的基本权利，具有极高的法律位阶。这至少说明两点，一是确保公民对信访权顺利、有效行使是各级有关国家机关的重要职责之一，二是对信访权的限制必须由较高位阶的法律进行规定，不得随意僭越。对于后一项内容，我国当前规定信访权的位阶最高的法律规范??《信访条例》（虽然它也有立法僭越的嫌疑）第20条作了六点归纳，其范围远小于深圳市的《通知》。也就是说，《通知》的有关条文不是一般的“僭越”，而已经创造了通过“非正常法律规范”对宪法权利进行“非正常”限制的法治笑话。其二，我们再来看看所谓的非正常上访行为究竟是指什么？“ 1、到北京中南海、天安门、新华门、外国驻华使（领）馆等政治敏感地区和省、市、区党政机关等非《信访条例》规定的信访场所信访的行为。2、未经批准在市委、市民中心等国家机关办公场所及其周边地区、市民广场等重要场所或会展中心等重大活动期间的主要场所，非法聚集、滞留、围堵出入口、游行、示威或者其他扰乱公共秩序的行为。3、信访时采取呼喊口号、打横幅、穿状衣、出示状纸、散发上访材料、静坐等方式扰乱公共秩序的行为。4、滞留、占据信访接待场所，或者将老人、病人、残疾人、婴幼儿及生活不能自理的人弃留在信访接待场所的行为。5、以信访为名，阻挠干扰企事业单位生产、工作、教学、科研等正常活动的行为。6、信访时出现拦截、强登机动车辆，影响交通工具正常行驶或者堵塞道路、阻断交通等破坏交通秩序的行为。7、信访时采取自伤、自残、自杀、跳楼，或采取传播艾滋病等传染性疾病、摆放尸体、骨灰盒等容易造成公众心理恐慌的手段相要挟的行为。8、信访时非法携带枪支、弹药、管制器具和爆炸物品、剧毒物品、易燃易爆物品、放射性物品、传染性物品等危险物品的行为。9、信访时纠缠、侮辱、围攻、殴打国家机关工作人员，或者扬言实施杀人、绑架、放火、爆炸、投放危险物品等恐吓威胁国家机关工作人员及其家属人身安全，或者非法限制他人人身自由、伤害他人的行为。10、信访时无理取闹、扰乱工作秩序，拒绝、阻碍国家机关工作人员依法执行职务或者强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的行为。11、煽动、串联、胁迫、以财物诱使、教唆、幕后操纵他人上访的行为。12、信访时捏造、歪曲事实，诬告、陷害他人的行为。13、信访时故意损坏公私财物的行为。14、扰乱公共秩序，妨害国家和公共安全的其他行为。”一方面，笔者发现以上14点内容大致可以分为三个部分??对《信访条例》第20条的扩充和细化、对《集会游行示威法》部分规定的情境化适用以及对《治安管理处罚法》部分规定的情境化适用。也就是说，除了规范位阶上的瑕疵之外，《通知》还面临着如此规定必要性的诘问；另一方面，以上的归纳是否能够穷尽“非正常上访”的全部？这一点非常重要，如果有遗漏的情形，一方面将严重缓滞我国信访制度的正常发展，另一方面出现对《通知》规制范畴内外不同“非正常信访行为”的不平等对待，有悖公平公正的法治精义。或许正是意识到这一点，所以第14项意料之内地规定了兜底条款。然而，这条与《信访条例》第20条最后一项一模一样的兜底条款却给《通知》带来了新的困扰??所谓的“其他行为”，标准为何？判断主体又为何？《信访条例》对此没有给出明确的答复，《通知》也自然就堕入了这种惯性逻辑产生的窘境之中。

　　第三，《通知》另一个为人所关注的焦点，就是与劳动教养的处罚手段相挂钩。虽然这种手段仅是适用于“曾因非正常上访行为被拘留过，再次进行非正常上访，符合劳动教养条件的”人员，范围有限，但笔者还是对如此规定感到震惊。随着我国法制的不断完善，新出台的规范性文件中已经极少采用劳动教养作为责任承担方式了。其一，何谓劳动教养？“劳动教养“一词最早见于1955年8月25日中共中央发布的《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》，后来几经发展，最终1982年1月21日国务院批转了公安部的《劳动教养试行办法》（以下简称《办法》），劳动教养的概念、适用对象和适用范围方被初步确定下来并沿用至今。这部已经“试行”了二十七年的《办法》在第2条规定，劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。其二，劳动教养的性质是什么？1982年的《办法》将其表述为“行政措施”，这是一个很不规范的称谓，不足以揭示劳动教养的本质。而学界对劳动教养的争论已经持续了许久，其间对其性质的认识也莫衷一是，行政强制说、行政处罚说、保安处分说等等观点纷纷粉墨登场，直到1991年11月，国务院新闻办公室发布的《中国人权状况》白皮书对劳动教养给出了“行政处罚”的定性。虽然表面上已经有了明确的定性，但在这之后出台的《行政处罚法》却并未将这一貌似“典型”的行政处罚行为纳入规制范畴，不禁又让人跌入云里雾里。其三，劳动教养的困境为何？主要有三，一是没有被法律明确承认，定位模糊，缺乏法律依据；二是违反了法定主义、法律保留、比例、正当程序等多种基本法治原则；三是与社会主义民主法治建设格格不入，更是违背了以《公民权利与政治权利国际公约》第8条、第9条为代表的国际人权条约的有关规定。其四，劳动教养的命运将会怎样？目前对劳动教养制度进行改革已经成为学界的共识，虽然司法化、行政化、刑事化、彻底废除等不同观点之间还在进行争论，但劳动教养显然正体现出一种在“冷处理”的逻辑下逐渐退出历史舞台的不可逆趋势，这一趋势在自1982年的《办法》之后国家再未对劳动教养进行补充完善，以及逐渐废除与劳动教养密切相关的收容遣送等制度的动作中得到了较为清晰体现。总之，劳动教养制度作为责任方式之一出现在深圳市新近颁行的《通知》中，确实出乎笔者的意料！

　　第四，上访与劳动教养耦合的原因。记得2003年9月，六位广东省政协委员联名发起了“关于在广东省率先废除劳动教养制度提案”；而在六年后的今天，劳动教养却在广东省境内被堂而皇之地赋予了崭新的历史使命，非但如此，还与同样处在风头浪尖上的“上访问题”做了一次制度性的“亲密接触”，这的确令人深思。据笔者的初步归纳，其原因大致有如下几点。其一，虽然存在种种致命缺陷，但是劳动教养在我国当前仍是一项正式施行的行政处罚制度，1982年颁行的《办法》也仍未失效，这是耦合的前提条件之一，即制度可能性。其二，对一般的非正常上访的处理方式被定位为行政处罚，而劳动教养也早被正式定性为行政处罚，这就为上访与劳动教养的耦合提供了共同的平台。这是耦合的前提条件之二，即理论可能性。其三，在社会转型的大背景下，群众上访和正常上访转化成群体性事件的数量急剧上升，特别在深圳这样经济发展迅猛、开放程度高的地区，这类矛盾更具备激化与放大的土壤，因此必须须采用一种在政府看来行之有效的方式对这类事件进行预防和处理。这里所谓的“行之有效的方式”至少应当具备如下特征：一是具有较为正式的上位法规定，但相关法律规范并不健全，这将为规定的出台提供了足够的自主空间；二是对实施程序的正式规制较少，这是政府在处理突发、紧急事件中所较为看重的特质之一；三是具有较为严厉的处罚效果，这无论是对已发事件的处理还是未发事件的预防而言都具有重要意义；四是政府对于这种方式较为熟悉，有长期的实践经验，易于掌控、操作乃至变通实施。显而易见，劳动教养恰恰具备了以上四点，于是顺理成章地获得了“格外眷顾”。这是耦合的前提性条件之三，即必要性。有了以上三种“坚实的”前提性条件，再提供《通知》这一且不论正式与否的载体，上访与劳动教养制度的耦合就只剩下时间问题了，而这也终于在近日成为事实。

　　第五，上访与劳动教养耦合的非正常性。为什么说这次令人瞩目的耦合是“非正常”的？主要基于如下几点。其一，这种耦合限制了两种公民基本权利，即宪法第37条规定的人身自由权和宪法第41条规定的信访权。当然，从某种意义上说权利是需要限制而存在的，只要这种限制具有正当理由和正当的形式。然而，鉴于《通知》法律地位的模糊，其通过劳动教养对公民人身自由的限制以及通过划定非正常上访的范围对信访权的限制，都如“毒树之果”般地失去了基本的正当性。其二，这种耦合违反了两部直接相关的上位法。一方面，对于“非正常上访”的界定不仅限于一般的细化，而是远远超出了《信访条例》第20条的规定；另一方面，作为行政处罚方式对于劳动教养的适用违背了《行政处罚法》第20条“限制人身自由的行政处罚法定”的规定。其三，这种耦合是对法制现实的误读和对法治发展的误导。一方面，认识到了规范上访行为的重要性，却采取了不规范的立法方式；另一方面，执迷于劳动教养一些片面的价值，却忽略了整个社会主义民主法治建设完善的趋势和进步的背景。其四，这种耦合凸显了特定的历史转型时期国家行政中的两个问题。一方面，依法行政理念的淡漠。这又可能体现为两点，一是对依法行政的完全漠视，二是虽然意识到了依法行政，却以一种非法治的方式践行。深圳市出台的《通知》无疑属于后者，而事实也表明，后一种情形也已经成为新时期我国依法行政建设过程中所彰显的突出问题之一。另一方面，行政规范性的欠缺。在深圳这一个案中，政府认识到了规范上访行为的重要性，也认识到了将非正常上访行为纳入法制轨道的重要价值，然而最后出台的《通知》却是一种既非地方性法规、又非地方政府规章、更非经济特区法规，而是由若干政府部门和司法机关联合发布的连自己都说不清究竟是什么的“四不像”。一个立意颇好的规范就因为载体形式的欠缺而蒙受其积极意义被极大抹杀的阴影，宁不冤哉？

　　对“非正常”的界定却缔造了另一种“非正常”的耦合，不知道这是否算一种讽刺？

　　其实，前文已经指出，《通知》的背后的立法价值还是非常重大的。怎样才能将其最大限度地彰显出来？建议很简单，其一，在对其部分条款进行修改之后，通过规范正式的立法程序将其转化为地方政府规章、地方性法规甚至经济特区法规，为价值的实现提供载体的正当性。其二，将劳动教养从非正常上访行为的处罚规范中完全剔除，在与既有上位法规范实现良好对接的同时满足顺应社会主义法治发展的时代要求。

　　简言之，解除上访与劳动教养的非正常耦合关系，将是《通知》在高悬的德谟克利斯之剑下实现自我救赎的关键一步。



【作者简介】
郑毅，中央民族大学法学院博士研究生、中央民族大学法治政府与地方制度研究中心助理研究员。