一、公告送达的价值和使用价值
公告送达是诉讼程序中的一种送达方式，是通过法定的公告程序使下落不明者的人身关系和财产关系在法律上得以消灭或终结，定纷止争，以稳定社会秩序。它是为保护权利人的诉权、根据公平原则、平衡法律矛盾而设定的送达方式，是一种推定送达。
程序法设定公告送达的目的，不仅仅是让审理程序合法化，更主要的是通过公告传递诉讼信息，让那些下落不明及法律规定的其他方式无法送达的当事人及时参加到诉讼中来，行使自己的诉讼权利。由此可以看出，公告送达具有法律规定的终结诉讼的价值及利用公告寻找和告知当事人的使用价值。
所谓公告送达的价值，简言之，就是法律规定的终结诉讼的功能。是指下落不明和法律规定的其他送达方式无法送达的当事人，在法定的公告送达的期限届满仍不到庭参加诉讼的情况下，法院可以缺席审理并依法作出裁判，以终结诉讼程序的价值。
所谓公告送达的使用价值，简言之，就是通过公告方式将诉讼信息传递给受送达人的功能。是指诉讼程序启动后为了保护那些下落不明和法律规定其他送达方式无法送达的当事人的合法权益，在受送达人有可能去的地方、公共场所或人群聚结地等，通过张贴公告、刊登公告等公告传媒方式，最大限度地寻找受送达人，使受送达人通过公告内容获知诉讼信息并及时参加诉讼的价值。
二、区分公告送达价值和使用价值的意义
根据公告送达价值和使用价值的概念可以看出，公告送达的价值就是终结诉讼程序，而使用价值则是利用公告内容寻找和告知当事人诉讼信息。可见，和商品的二重性一样，公告送达的价值和使用价值也是两个不同的概念，实现了公告送达的价值，未必能实现其使用价值，实现了公告送达的使用价值，就必然能实现公告送达的价值。所以，从唯物辩证法的观点讲，二者是一个问题的两个方面，是矛盾的统一体，是对立统一关系，彼此既相辅相承，缺一不可，但又不能相互替代。只有实现公告送达价值和使用价值的统一，才能实现公告送达的立法本意。公告送达价值和使用价值的统一，不仅是立法本意，同时也是司法公正、执法为民的本质要求。因此司法实践中要注重实现公告送达的使用价值。
三、公告送达价值取代使用价值后患多
《中华人民共和国民事诉讼法》第84条明文规定：受送达人下落不明或法律规定的其它方式无法送达的，公告送达。公告送达应当在案卷中记明原因和经过。该条规定了两个方面的内容：一是公告送达适用的范围。即下落不明和法律规定的其他送达方式无法送达的。二是公告送达的条件。即在案卷中记明不能送达的原因和经过，以证明他们切实处于下落不明状态或无法送达。法律如此规定的目的，一是限制公告送达的适用范围，防止滥用。二是要求审判人员要切实寻找受送达人，从根本上实现公告送达价值和使用价值的统一，体现司法公正。
公告送达适用的范围包括两种情形：一种是受送达人下落不明无法送达的，另一种是法律规定的其他送达方式无法送达的。前一种情形属于真正意义的下落不明，后一种情形属于非真正意义的下落不明。
真正意义的下落不明，是指受送达人所在地不明确，离开原所在地后又音讯杳无，亲戚邻居均不知其消息，包括法律意义上的死亡。这类下落不明的当事人经公告送达后到庭参加诉讼者几乎没有，此情形下公告送达只体现公告送达的价值，而不体现使用价值，属于价值和使用价值的竟合。这部分人在公告送达中占的比例极小。
非真正意义的下落不明，是指受送达人有明确的住址、工作单位、经营地点或虽无明确地址但有下落可寻，而按法律规定的其他送达方式短时间内无法送达。这部分人往往因外出做生意、探亲、打工、住址搬迁或故意躲避债务、躲避诉讼等原因，长时间或暂时离开住所地。这部分人在公告送达中占公告送达的95%以上。
非真正意义的受送达人是一个大群体，对该群体适用公告送达时要充分体现公告送达的使用价值，否则，不仅驳夺受送达人的应诉权、抗辩权和上诉权，而且导致大多数被缺席判决的效力处于待定状态。对于那些故意躲避债务、躲避诉讼者来说，法院虽无驳夺其诉权的故意，但他们为拖延履行期限或转移财产等原因，亦会以其本人在家、适用公告送达程序违法为由启动再审程序。
据统计，近年来因程序违法启动再审的案件中，当事人及抗诉机关以不适用公告送达为由启动再审的案件占程序违法的百分之九十五左右。这些非真正意义下落不明的当事人在案件审理阶段都被无故给予了公告送达并缺席判决，因为所有公告送达的案卷中均无不能送达原因和经过的记载，而执行过程中却又被轻易找到。比如，原审原告商丘市城市信用社与原审被告赵秀兰借款合同纠纷案，赵秀兰一审被公告送达并缺席判决后，原审原告在法定期限内申请强制执行。执行人员按判决书上的地址找到赵秀兰，赵秀兰听明原委后，便以自借款至执行从没见过信用社和法院的人为由向检察院申请抗诉，抗诉机关以公告送达程序违法、超时效为由提出抗诉启动再审。再审过程中查明，赵秀兰确实一直在家却未接到法院送达的起诉书和判决书等诉讼文书，案卷中也没有不能送达的原因和经过的记载。此案即为典型的片面追求缺席审理程序的合法，是只注重公告送达的价值，忽略公告送达使用价值的表现。这类案件进入再审后，被缺席判决的一方往往由于所提供的证据足以推翻原判决，或因其他抗辩事由成立而导致原判被撤销。审判人员如此这般公告送达，虽然达到了快审快结或迎合原告心理的目的，但却带来一连串的不利后果：原判决的效力被否定；严重损害了司法公正和法律的严肃性；加重了原审当事人的诉累和诉讼成本，浪费审判资源，与公正和效率的主题相悖。
四、审判实践中公告送达价值取代使用价值的原因
司法实践中，公告送达的价值取代使用价值的原因有多种，基于目前公告送达存在的问题，归纳有以下四点：
1、审判人员适用公告送达主观上具有随意性。个别审判人员办案时只注重追求结案数量，忽视案件质量，片面追求快审快结，据说有一同志一年办结100余起，被评为办案能手，同时又因发还、改判案件（每起罚款400元）多而被罚款7000元。有的是轻信原告谎言，有的是故意规避法律而不作调查，不注重寻找或不深入寻找当事人，即在法院公告栏内或人民法院报上公告了之，以求审理程序合法。
2、适用公告送达客观上具有被迫性。那些非真正意义下落不明的受送达人，虽然由于种种原因致法院一次或多次无法送达，但事实上他们或多或少都与其亲属或住所地的邻里、朋友有联系，只是由于目前国民素质低下，审判人员查访时，受送达人的亲属认为对受送达人有利的才予以告知，否则就是“不知道”。而邻里朋友们原本在家门口三五成群地围在一起说话，听说是法院查访，都怕招惹事非便迅速离去闭门不开，或早早地绕道而行。好容易找到一个通情达理、支持法院工作者，只言片语提供信息后又拒绝提供自己的姓名，更甭提在笔录上签字，令我们的审判人员一筹莫展，加之受审限、审判资源及诉讼成本的限制，不得不在法院公告栏内或人民法院报上公告送达。
3、公告送达宣传范围上具有局限性。非真正意义下落不明的受送达人是一个大群体，从职业上讲，包括各行各业；从文化程度讲，参差不齐；从爱好和习惯讲，千差万别、各有所好；从经济能力讲，各有千秋，因此，彼此接触的媒体也各不相同。同行业者也因层次、爱好等不同，接触的媒体也不尽一致，比如同是打工者，有的是单纯的体力劳动，有的则是从事高层次的行政管理，两者因从事的工种不同，后者则有条件免费查阅单位的报刊、杂志等，而前者若自费订阅，则要看爱好、文化层次和经济能力了；再如同是做生意，有的是大企业老板，有的则是个体工商户或小商贩，前者有可能为了了解经济或时事动态而订阅报刊、杂志，而后者则有可能因整日劳顿奔波而无暇顾及，即便有翻阅报刊之便者，也因无兴趣读书、看报而束之高阁，因此，除故意躲避债务或躲避诉讼者外，恐怕没有谁能够经常留意报刊上有没有自己的诉讼信息。因此，一味强调在报刊上公告送达，片面追求审理程序合法化的做法，实则不具有送达的实际功效，变相剥夺了受送达人的诉讼知情权，没有更多地从保护受送达人的合法权益及公告效果去考虑，用貌似合法、公正的价值取代了唯一能传递诉讼信息的使用价值。
4、在法院公告栏内公告送达具有消极性。在法院的公告栏内送达，是消极等待受送达人的做法，也是片面追求审理程序合法化的表现，不具有公告送达的实际功效。由于法院的公告栏大多在法院大门外，一般情况下没有谁会专门到法院的公告栏前，去看看自己有没有惹上官司，有没有涉及自己的诉讼信息。所以在法院公告栏内公告的效果也是微乎其微。
五、实现公告送达使用价值的对策
非真正意义下落不明的公告送达时，要针对受送达人的不同情况，本着能实际传送给受送达人为目的，分别选择适合个案的公告送达方式。
1、在宣传范围广泛的媒体上开辟专门的人民法院公告栏目。
电视是国内目前最为普及的媒体，各行各业、各阶层、各地域均能接触到，其信息范围广、辐射面大，能异地传播，传媒人员多，便于受送达人知晓。故此，在电视上开辟专门的人民法院公告栏目，定台、定时段、定期限播放是最切实可行的公告方式。
2、在与受送达人有联系的各个地方张贴公告。
在受达人住所地及其近亲属所在地、客流量大的公共场所等张贴公告，也是切实可行的方式之一。受送达人的亲朋好友虽不向法院提供线索，但看到法院的公告后会及时将诉讼信息告知受送达人，以便受送达人根据自己的实际情况决定是否参诉。
3、强化审判人员公正司法的责任心。
法院通过聘请专家、学者进行专题讲座，从违法公告送达 的后果、提高职业道德修养等方面进行强化教育，以强化审判人员的公正意识，提高职业道德素质和司法为民的责任心，使其从根本上认识到人民利益无小事，审判人员有1%的疏漏，他们就有100%的损失和困难，设身处地办好每一起案件，以最小的司法成本，最少的审判资源，最大限度地发挥公告的送达使用价值。
4、加大法院内部的监督和错案追究力度，杜绝违规公告送达。
法律是人制定的，也是由人来实施的，如果执法者执法不公，那么在公正的法律也是枉然。所以，法学家把法院比作是法律帝国的首都，而把法官比作是法律帝国的国王，可见，法官的权力之大、地位之要，无与伦比。故此，法官要慎用手中的法码，居中处之：在人情面前，不偏不倚；在金钱面前，不奴颜婢膝；在权势面前，不卑不亢；在诱惑面前，不乞怜就范，以刚正不阿的精神境界去追求法律效果与社会效果的统一。
公告送达的价值取代使用价值，是违返法定程序的做法，是程序不公正的一种。一个社会如果程序不公正就没有社会正义和法律正义可言，社会正义首先存在于程序公正，而不是存在于实体公正，否则，道德可以替代法律，因为道德的实施是不需要程序监督的，而法律的实施必须由程序作保障，只有公正的程序才能为社会提供稳定，比如一个人罪该万死，按照法定程序应该由公安机关调取证据并提请检察院逮捕，检察院批准逮捕后向法院提起公诉，法院审理后作出死刑判决，然后交由司法警察执行死刑，如果没有如此法定程序，那么，全社会的人均可群起而诛之，社会不就混乱不堪、人人可危了吗？可见，程序是为实体服务的，程序不公正，实体就不公正，实体不公正，司法就不公正，这也可能是所有法制国家特别强调程序公正的原因所在。因此，司法实践中要注重实现程序公正，只要做到了程序公正，司法公正就得到了基本的实现。这就是笔者之所以强调注重实现公告送达使用价值的目的和用意所在。孟素贞
