2008年，最高人民法院受理案件10553件，首次突破万件大关；全国各级法院受理的案件10744275件。但同期全国法院法官的数量并没有明显增加。就江苏省法院系统而言，2004-2008年，全省法院系统各类案件的受理数呈逐年递增趋势，2008年案件更是呈“井喷”之势，达到882352件，增幅为历年之首，比2004年增长62.64%。其中，省法院受理案件8135件（不含减刑假释案件），同比增长178.6%，中级法院受理案件66826，同比增长19.37%，基层法院受理案件807391件，同比增长25.74%。全省基层法院承担了91.5%的审判任务，始终于司法的第一线。2008年，江苏各级法院审判人员人均结案达117.49件，同比增加29.34件，是2004年的1.81倍。由于基层法院的受理了绝大多数的案件，基层法官人均结案数要大大超过全省平均数，基层法官普遍处于超负荷工作状态。基层法官是履行法院职能的基本队伍，是法治建设的主要基石，这个基石不能有半点松垮或断层。笔者希望通过对自己所在基层法院出现的“案多人少”这一现象进行归纳分析，并探求解决这一难题的对策，以引起各级党委、人大和社会各界人士对基层法院的高度重视，实实在在地帮助基层法院解决面临的紧迫问题。

一、案多人少的基本概况
（一）案件数量呈爆炸性增长趋势
　　2006年以来，我院收案总数直线上升，3年来案件平均增长率为13%，据统计，其中，尤以民一庭、民二庭与执行局案件增长迅猛。民庭（民一庭、民二庭）2008年收案数与2007年收案数相比增长24.38%，执行局2008年收案数与2007年收案数相比增长14.53%。人均结案数也呈现逐年递增趋势，2008年全院人均结案数是168.94件，同比增加44.66件。同时，由于中国社会的转型，各种新型、复杂、疑难案件增多，再加上人民群众对司法解决纠纷的期待越来越高，对法官的要求越来越高，法官面临的压力也越来越大。

（二）法官队伍出现断层并且日益老化
　　近年来，法院在队伍建设方面做了大量卓有成效的工作，当时由于种种原因，目前基层法院的队伍建设得整体状况不容乐观，基层法院队伍逐渐出现了“法官断层、年龄老化、人员缺编、人员流失、素质降低”的趋势，这进一步加剧了“案多人少”的矛盾，影响和制约了基层法院的发展。

（1）从法官队伍来看，呈逐年递减趋势。随着经济社会的发展和国家法治的逐步推进，基层法院所承担的工作量越来越大，地位和作用越来越重要。但是，基层法院人员紧缺、人才断层的问题越来越突出，基层法院法官人数总体上呈逐年递减趋势。2006年-2008年，我院有5名法官调离法院，年老法官退休18人，此三年无法官补充，我院具有法官资格的人数呈逐年净减趋势，人才断层问题日益突出，审判力量明显不足。

（2）从年龄结构来看，呈逐年老化趋势。近年来，基层法院普遍出现人才流失、人才难进、法官人才短缺等现象，法官年龄老化，存在老、中、青比例失调的现象，法官队伍在年龄结构上出现了明显的“断层”现象。以我院为例，在具有审判资格的人群中，法官年龄逐年增大，至 2008年底，35岁以下的法官人数骤减，仅2人，而30岁以下的法官没有一人的状况更是令人触目惊心，支撑基层法院运转的中坚力量，是一群45-55岁的法官，法官老龄化的趋势令人担忧。

（3）从法官学历来看，经过专业法科训练的人数偏少。中国现有各级法院3548个，法官20多万人，法官与人口的比例已经高出日本、英国和美国。然而，法官素质总体上仍不够理想，仅就学历（仅统计全日制教育）而言，大学本科(含非法学本科)学历不到12万，具有博士、硕士学位的不到1万，大专以下学历的仍有四成。（引自徐昕《我们需要什么样的法官》，2009年5月18日徐昕博客）就我院法官队伍的学历来看，大学本科学历的仅有7人，占法官总数的9%；大学法学本科学历的有5人，占法官总数的6.4%；高中、中专学历的有65人，占法官总数的84.4%。就近五年来招聘的后备法官而言，毕业于“五院四系”的仅有5人，占招录总数的20.8%。高素质的法官队伍是实现公平正义的基础，也是建设公正、高效、权威的社会主义司法制度的重要内容。因此，必须转变法官队伍规模扩张的观念，大力加强法官队伍建设，提高法官素质，打造精英化的法官队伍。

　　案多人少的矛盾引发了一系列严重问题，主要表现在：法官的精力牵扯过多，知识难以更新；片面追求高结案率、高调解率，案件的质量无法保证；大量的案件涌向法院，法院付出的司法成本日益沉重；长时间负荷工作，法官的身心健康受到损害。

　　除了生理的压力以外，精神方面的压力也使得法官成为一个高风险的职业。当前社会处于转型期，各种矛盾向法院集中，疑难复杂、新型案件和群体性案件不断增多，法官办案既要注重法律效果，又要追求社会效果，还要面临二审改判错案追究，加上法院受外界不正当干扰，法官办案难度压力大。
由此可见，当前基层法院面临着案件暴增和法官队伍断层的双重压力，这一问题若得不到高度重视并加以有效解决，将对基层法院的审判工作造成严重不良影响，进而影响社会稳定和法治国家建设的进程。
　　
二、案多人少的原因分析
“冰冻三尺，非一日之寒”，造成法院案多人少的原因是多方面的，我们可以把这些原因归结为法院外部的原因和内部的原因两个大的方面。

（一） 外部原因
1、社会结构发生了深刻的变化，虽然我国改革开放三十年，经济社会飞速发展，人民生活水平得到普遍提高，但是各地的政治、经济发展仍不平衡，城乡二元结构体制仍为得到根本改变，贫富差距进一步拉大，社会各阶层差距拉大。

　　中国传统社会心理“不患寡而患不均”，由“不均”而导致心理失衡，由心理失衡而导致行为失控。个别地方因“仇官仇富心理”而发生的群体性事件，已经给我们提出了深刻的启示和警示。

2、工业化、城市化和现代化进程的推进，带来利益格局的深刻调整，引发了社会纠纷的剧增。随着原有的利益格局的不断变化，个人之间、群体之间、单位之间、行业之间、家庭之间、社区之间、城乡之间、地区之间以及它们彼此之间的利益差距与矛盾日益突出，从而引发了各种各样的矛盾纠纷，且纠纷的性质越来越复杂。同时，多元化利益带来的冲突加上因制度未有效确立而产生的混乱与无序，产生了许多新的具有时代特点的纠纷，如土地承包权纠纷、国有土地使用权纠纷、知识产权纠纷。

3、市场经济体制还不成熟，新旧体制产生巨大摩擦，社会控制系统不够完善并明显脱节，原有的管理体系力不从心。社会主义市场经济向纵深发展的过程中，多种经济所有制并存，多元的利益主体开始产生，追求利益的欲望被激发出来。由于法制不健全，市场秩序失范，社会诚信缺失，市场经济固有的各种弊病开始产生，受利益驱动，引发的各种纠纷层出不穷，社会不稳定、不和谐的因素在增长。

4、基层政权对社会的控制力减弱，传统的非诉纠纷解决机制功能减弱，诉讼外解决纠纷的体系还不够完善。
由于经济社会的发展，城市化进程的加快，大量的农村剩余人口往返于城乡，形成规模巨大的流动人口。随着社会的进步，“熟人社会”遭遇结构，价值观日益多元，基层政权的权威和控制力日益减弱，传统的非诉纠纷解决机制（如家族调解、人民调解组织）功能弱化，大量的纠纷必将进入法院；另一方面，农民正以前所未有的规模向城市流动。与此同时这些农民又未被城市真正接纳，造成他们的权益得不到有效保障，权益一旦受损害，往往诉诸暴力或其他类型的自力救济，引发违法犯罪。

　　我国现行的纠纷解决方式除以法院判决和法院调解为主的诉讼解决方式外，诉讼外纠纷解决方式包括仲裁、劳动争议处理制度、消费者纠纷解决机制、行政机关的纠纷处理机制、交通事故处理机制、医疗纠纷处理机制以及民间组织调解，还包括极富中国特色的信访制度。它们共同组成当代中国的纠纷解决体系。但由于存在各自为政、适用法律依据不一、机构组成人员素质不高、规范和程序过于随意以及缺乏当事人信任等问题，总体看，现行的纠纷解决体系解纠效力不高，结构、布局不合理。有些诉讼外纠纷解决方式的价值取向、机构设置、程序运作与现代ADR追求的效益、自治、自律、灵活等价值目标相去甚远；各种诉讼外纠纷解决方式之间发展不平衡，有的规范化、组织化程度较高，在实践中作用突出（如人民调解制度），有的则形同虚设；尤其是适应现代社会和技术发展的专业的诉讼外纠纷解决方式发展缓慢，消费者纠纷和医疗事故纠纷以及知识产权纠纷、保险索赔等解决机制要么运作不畅，要么付之阙如（引自沈恒斌主编，《多元化纠纷解决机制的原理与实务》，厦门大学出版社，2005年9月版）。

５、社会转型时期，各种利益群体形成，利益多元化的结果是价值多元化，各种社会思潮涌现，人民社会信仰丧失，伦理道德对人们行为的约束力减小，一些消极颓废思想也沉渣泛起，如享乐主义、拜金主义、极端个人主义。这些思想不仅产生摩擦和矛盾，而且毒化人民的思想，造成家庭不和睦、社会不稳定。如近年来，随着离婚率不断上升，离婚、抚养案件大量涌向法院。

6、随着改革开放的不断深入和依法治国方略的稳步推进，加之五次全民普法工作的加强，人们利用法律武器维护自己合法权益的意识日益增强。

7、法律原因。（1）国家立法机关加大了立法步伐，对各类社会新型纠纷、涉弱势群体纠纷、集团性纠纷的处理程序作出新的规定，进一步加强诉权保护力度，更倾向于当事人充分利用法院解决纠纷。《道路交通安全法》、《物权法》、《劳动争议调解仲裁法》等主要法律，都过多地把纠纷处理权向法院集中，这同样使得基层法院收案总数逐年上升。（2）新修改的民事诉讼法将基层法院管辖案件的标的大大提高。我院的管辖标的即由原来的100万元调整为800万元。这一调整的结果使得我院受理民商事案件的数量急增。（3）诉讼收费的全面下调大开了基层司法的大门，引发了基层司法资源供需矛盾的再度爆发。为满足人民群众日益增长的司法需求，在建设和谐社会大背景下，我国于2007年4月1日全面下调诉讼费用。劳动争议案件几乎成为“免费的午餐”，占民事案件绝对多数的婚姻家庭案件、交通事故案件、一般人损案件也只是象征性地收费，结果保障人民群众接近司法，诉讼门槛骤然降低的同时 ，也形成了法院收案急增的态势。

8、受国际金融危机的影响，由于美国“次贷危机“所引发的国际金融风暴和世界经济衰退的继续扩散和蔓延，对我国的经济形势、社会稳定带来了严峻的挑战。受金融风暴的冲击，去年下半年和今年1－3月份，海门法院受理的民间借贷纠纷案件、工程建设合同纠纷案件、劳资纠纷案件数量呈暴增趋势。 
　
（二）内部原因

1、基层法院对人才的吸引力小。近年来，基层法院法官的人身权利受侵害的事件呈逐年增长的趋势，法官职业成为高风险职业。据统计，2003年上半年，江苏省已发生80多起暴力抗法、伤害、威胁、要挟法官的事件。在中国，基层法院政治地位低，法官物质待遇差也是不争的事实。与同级公务员相比，基层法院法官的经济待遇没有任何优势（与工商、税务、电信、电力等强势部门更是无法相比），与上级法院法官相比更是相差很大。受“阳光工资”影响，一些年轻法官辞职离开法院。在中国，法官被作为公务员管理，法院行政化，法官公务员化。基层法院的政治地位低下，绝大多数基层法院的行政级别是正科级（级别与政治待遇经济待遇挂钩），与区县政府下属的委办局同级，由于领导职位数有限，大多数法官干到退休也只是科员级别（要解决副科待遇，不仅要有工作业绩，而且取决于与党政领导的关系），与中级法院相比，中级法院级别高，副科级以上的领导职位数比基层法院多，中级法院工作人员晋升机会多、时间快、级别高；而在同级党委、政府、人大获取相应待遇的机会很多，一般只要担任内设机构的正副职，就可解决副科甚至正科待遇，甚至同为政法机关的公安局的派出所所长一上任就是副科级。相对于上级法院的法官，基层法院法官维护自己合法权益可利用的各种资源少（政治、经济、法律等资源）、维权成本更大、而维权成功率更小，加上缺少相应保障基层法院法官合法权益的机制，基层法院法官更容易成为被侵害的对象（媒体的报道也证实了这一点），许多人（包括基层法院法院和欲从事基层法院工作者）几乎视做基层法院法官为畏途，而基层法院法官人才流失的现象也越来越严重，不仅是中西部地区，而且在经济最为发达的广东、浙江等省也出现了“法官荒”。

2、法院人员编制增加缓慢。随着社会经济的快速发展和人们法制观念的日益提高，人民法院的各类案件成几何率增加，而长期以来法院机构编制缺少科学的规划，编制部门没有形成规范的编制增减机制，对法院内设机构缺少功能定位，没有根据法院辖区的经济发展状况、人口数量、案件数量确定人员编制，要么多少年编制一直没有变化，要么对所有法院不加区别地统一划拨编制，缺乏人员编制定性定量分析和效能评估。以海门市为例，海门市如今辖区人口近　　？多万（其中本地户籍人口　？万，外来人口超过80万）。而法院现有编制是在计划经济条件下按照当时户籍人口确定的，20多年前，海门市的户籍人口不过？　万。近年来随着海门地方经济发展，外来人口激增，法院审理的案件40%以上涉及外来人口，但法院的编制却是“20年如一日”，没有一点变化。这就意味着现在一个法官办案是当时两个、甚至三个法官的总和，且案件的难度和复杂度大大增加，法官的身心当然疲惫。原来的定编方法早已不能适用当前审判工作形势的发展，亟待修改。

3、法院审判资源配置不合理，一线办案法官人数偏少。以海门法院为例，2006－2008年间在非业务庭室工作的法官占全院法官总额的比例分别为27.2％、26％、28.6％，法官向非业务庭室流失的现象非常严重。而法院的领导基本上不办案，各庭的庭长少办案。目前，法院面临着案多人少的现象，业务部门的每个法官的每年办案数在150件以上，平均一个半工作日就要办理一个案件，业务部门的法官向非业务部门流失更加剧了这一矛盾。

4、法官提前离岗，人才浪费严重。目前有的地方法院搞“一刀切”，要求基层法院法官、特别是担任庭长、副庭长职务的50岁左右的法官提前退休、离岗或退居二线，不再参与实际工作，而这些人员尚没有达到国家公务员法规定的退休年龄。根据法官法的规定，法官任职的最低年龄是23岁，比一般公务员要晚5年。而50岁左右的法官审判经验和社会阅历十分丰富，是办案骨干，让他们提前退休不仅是人才的极大浪费，而且进一步加剧了基层法院人才短缺的困境。而在西方国家，大部分法官从律师中产生，很多律师直到40多岁才当上法官，而70多岁的在职法官在西方国家比比皆是。
　　

三、“案多人少”困境的缓解之道

　　“案多人少”的矛盾是当前基层法院普遍面临的困境，既是长期以来各种体制、机制不健全、不完善积累起来的问题，也是社会发展进程中逐渐暴露出来的矛盾，必须高度重视，进一步推动司法改革，革除积弊，不断创新法院发展的新体制、新机制，不断推动中国法治进程。针对基层法院的实际，我们认为，应当采取以下应对性措施：

（一）建立和完善各种替代性纠纷解决机制（英文简称ADR），分流案件，减轻法院压力。
　　真正缓解“案多人少”的矛盾，疏通各种纠纷的解决渠道，分流案件，尽快建立科学有效的纠纷解决机制是关键。在 目前司法资源不可能大量增加、社会矛盾纠纷不可能都通过法院解决的情况下，一方面要继续深化司法改革，提高案件审判效率；另一方面，需要发扬我国人民调解等化解矛盾的优良传统，充分发挥有关部门对纠纷的调处功能，强化行政复议、仲裁、人民调解、律师和解的功能及作用，同时借鉴国外有益经验，结合我国的国情和实际，尽快建立和完善各种替代性纠纷解决机制（英文简称ADR），即诉讼外的其他各种纠纷解决方式、程序或制度。
1、制定规则，完善各类诉讼外纠纷解决机制运行的程序规则。目前，诉讼外纠纷解决机制有的缺少规范，有的规则不够透明和公开，影响公正性。因此，应从规范、透明、公开、可操作性强等方面，对相关规则加以制定、修改和完善。 
2、实行诉前调解。把调解工作延伸到当事人起诉时，在人民调解与诉讼调解之间构筑起一道的防线，使其成为民事诉讼调解的有益补充。通过诉前调解，对当事人进行说服教育，形成诉前调解与诉讼调解之间的良性联动，使调解的功能更加完备，不仅可以直接化解矛盾纠纷，而且能为诉讼调解打下坚实基础；更加方便纠纷的处理，充分体现了司法为民的理念；同时，缓解了人民法庭案件日益增多的审判压力；便于迅速、彻底地解决纠纷，化解矛盾，息事宁人，案结事了。 
3、设惩罚机制，拒绝庭前和解或受罚。美国联邦最高法院只有9名法官，法官人数比我国少得多，为什么没有人手不足的问题？是由于美国有惩罚性机制，没理的当事人如果不接受和解，要承担巨额的诉讼费用。因此，美国只有5％的案件进入诉讼程序，95％的案件在庭外就和解了。（引自《广州2000名法官不够用 美国高院9名法官不嫌少》，载广州日报，2007年03月15日）　
4、搞好替代性纠纷解决机制与司法的衔接，增强各种诉讼外纠纷解决机制的公信力。可以通过法院行使司法审查权，依法对不违反法律规定的各类非诉讼调解协议的效力，通过确认的方式，来提高诉讼外纠纷解决机制的公信度，从而节约当事人自己和整个社会矛盾纠纷的解决成本。 
5、修改相关法律法规，适当增加一些强制性或者前置性诉讼外纠纷解决程序，比如某些专业性较强的纠纷。这样做，一方面可以提高非诉讼程序利用的效力和效益；另一方面，因为仍赋予当事人最终寻求司法救济的机会，所以也并不影响当事人行使诉权。 
　　
（二）将法治宣传落到实处，引导公民正确行使诉权。
　　建设法治社会，必须提高公民的法治素质。与其他国家相比，我国公民的法律素质相对低下。因此，必须高度重视法律宣传教育。虽然我国进行了四个五年普法教育，但总体上来看，法治宣传流于形式，很难取得实效。第五个普法教育的关键是扎扎实实进行法治宣传教育，力图取得实效。建议国家在中小学设置法律科，定位为必修课，以此增强公民的法治意识。
在保障公民的诉权的同时，也要注意对滥诉进行限制，因为国家的司法资源总是有限的，国家用于司法方面的资源增多，用于社会其他方面的资源就会减少。我国人口多，底子薄，人均资源量少，应该建立全社会的诉讼成本调控制度，使全社会的诉讼成本与社会经济发展水平相适应，避免社会资源的浪费。因此，要引导公民正确行使诉权，进行诉讼风险提示，设置滥诉惩戒制度，减少滥诉的发生。
（三）科学合理确定法院编制，实现司法资源的合理配置。
1、法院的编制不能仅仅按户籍人口来计算，还应当包括流动人口，科学合理确定法院编制，使编制与所在地区的经济发展、案件数量、人口数量相适应。建立动态的法院编制核定机制，根据各个地区不同情况，增减法院编制。
2、面对案多人少的矛盾，建议上级法院选调法院下放基层法院工作，帮助办理案件；同时，建议建立适合法官职业特点的法官离退休制度，改变法官未到退休年龄就提前离岗的做法或者对离退休法官进行回聘，以增加审判力量，缓解基层法院法官来源不足的矛盾。
3、改革人民陪审员制度，改变人民陪审员“陪而不审”的现状，发挥人民陪审员参与审判工作的积极性，缓解法官的工作压力。
　
（四）提高法官待遇，增强法官职业的吸引力。　
1、法官的收入应高于一般的公务员，这是世界的通例。理由有：法官是社会正义的守护神，法律职业是一个高度专业化智力化的职业，他们理应得到较高的报酬；成为一名法官付出的成本比普通公务员高；法官的数量低于行政事业单位公务员的数量，提高法官的收入不会给国家带来太大的财政负担（社会动荡的成本总比提高法官收入的成本高。案件的数量总有限度，而且基层不办案的法官很多）；为法官提供优厚的经济待遇有利于解决法官的后顾之忧，高薪虽然不一定养廉，高薪更容易养廉，高薪可以减少或杜绝法官“吃野食”。
2、提升基层法院级别（最好与同级政府级别相同）或者取消基层法院行政级别，以法官等级代替行政级别，以待遇留人，体现法官职业的优越感和尊荣感，以此吸引更多有才华的人投身正义的事业。
3、逐步推行上级法官从基层法院遴选制度，避免基层法院法官在职业发展起点上的不公平。　
4、落实基层法院经费保障，加大中央财政和地方财政对基层法院的经费保障力度， 解决多年来一直困扰基层法院的经费保障不足问题，为法官减轻负担，为司法公正奠定物质基础。 

（五）加大从社会公开选调法官的力度，充实法官队伍。
“法律的生命不在于逻辑，而是经验。”法官的司法裁判以经验为基础，没有足够经验的人通常很难成为一个好法官。应借鉴英美法国家从律师中遴选法官的制度。同时，逐步推行法官逐级选任制度，尽快实现法院从法学院校、律师事务所、相关科研院所引进高端法律人才充实法官队伍。

（六）合理配置审判资源，减轻办案法官负担。
1、充实一线审判力量。正确处理审判部门和综合部门的关系，根据不同部门的案件数量，定期动态地调整各部门人力资源配置，通过合理配置审判资源，加强一线，充实一线，提高一线办案人员的比例；对收案较少的业务部门和综合部门有审判职权的人员实行部分案件交办制；鼓励法院领导参与办案、多办案。
2、推行法官助理制度，增加临时聘用人员数量。在法官、法官助理、书记员组成的审判模式中，法官助理没有法官的裁判权，也不应将其等同于书记员使用。“辅助性”应成为法官助理工作的主要标准。积极推行法官助理制度，任命一批法官助理，实现审判业务与审判事务相分离，逐步使法官从纷繁复杂的审判辅助性工作中解脱出来；上级各部门要减少一些不必要的综合性事务性工作，以便让基层法院集中更多的精力做好审判执行工作；适当增加基层法院的事业编制，用于招聘法官助手和临时聘用制人员，提高工资待遇，保障人才队伍的稳定性。

（七）进一步提高法官综合素质，提高审判效率。
　　面对案件数量剧增，审判工作面临越来越多的新情况和新类型案件，法官能力素质得不到进一步提升是显然难以适应的。案多人少并非中国特有的现象，在韩国，2006年韩国每百人中发案数为3.7件，而中国仅为0.7件。截至2008年4月1日，韩国全国共有法官2352人，如果把2006年全国发生的1734855件诉讼案件平均到2352名法官身上，每名法官一年至少要处理案件737件（引自曹士兵，《案多人少的韩国法院》，载《人民司法.应用》2009年第一期）。韩国法官在案多人少的情况下，实现了高结案率，呈现出收案多、法官人均处理案件多、结案多的“三多”特点。为什么呢？原因之一是韩国有一支高素质的法官队伍，保证了案件审理的高效率。以此为借鉴，我们要进一步推行法官队伍专业化，打造一支精英化的法官队伍。
1、严格法官职业准入，把好法官“进出口”关。法院在通过公务员招录进人时，要选择已通过国家统一司法考试的法律专业的本科生、研究生或有一定司法实践经验的律师。对法院辅助人员的招录，应以具备法律理论功底同时掌握学科专业知识的复合型人才优先。对于不能适应法院工作要求的人员，应当通过适当程序辞退或调离，以畅通法院人员“进出口”渠道。
2、加强法官学习和培训，提高法官的司法能力，有效提高法官分析和解决实际问题的能力，促进审判质量和效率的提高。
3、加快青年法官的培养，让他们尽快从事审判业务，缓解法官断层的矛盾。
缓解法院案多人少的矛盾，除法院自身努力外，也需要全社会在政策、人员、资金等方面给予理解和支持。我们要树立科学发展观，正确对待目前基层法院普遍存在的案多人少的矛盾，直面问题和不足，继续推进司法改革，建立健全各种体制机制，科学合理地解决这一问题，缓解基层法院压力，减轻基层法官负担，使基层法院充分发挥职能作用，使基层法官充分发挥才能，确保审判公正与效率，为推动国家法治建设多做贡献。