【关键字】行政确权 行政赔偿 集体土地使用证 林权证

【案情简介】

原告：乐都县绿源林业开发有限责任公司（以下简称绿源公司）。

被告：乐都县人民政府。

原告绿源公司不服乐都县人民政府作出的乐政（2006）4号不予行政赔偿的决定，于二OO六年三月九日向青海省海东地区中级人民法院提起行政赔偿诉讼。

原告诉称，二OOO年元月二十六日，原告通过乐都县下营乡人民政府公开拍卖取得了乐都县下营林场及其周边2.2万亩土地50年的土地使用权，经被告乐都县人民政府审查，颁发了[乐集用（2001）字第03号《集体土地使用证》，后通过乐都县计划委、海东计划委等14个主管部门批准，开发林业、种植中药材、养殖牛、羊、鹿，饲料加工及民族特色旅游开发等，并投入巨资建鹿、羊舍及温棚，整修公路等，先后投资达3022298.90元，由于被告乐都县人民政府的违法行为，给原告造成了较大的经济损失，请求人民法院判决被告予以赔偿。

被告乐都县人民政府辩称，在向原告颁发[乐集用（2001）字第03号《集体土地使用证》和向下营乡大庄等八个行政村桑杰等776人颁发《林权证》的行为并没有给绿源公司造成直接经济损失，且承包给原告绿源公司“四荒”地面积足够2.2万亩，乐都县人民政府在颁证时无违法事实存在。原告绿源公司虽在下营乡南大山种植了部分云杉，属于在他人使用的退耕还林地中侵权抢种，依法不应受法律保护，对绿源公司投资修的羊舍、鹿舍和温棚，评估价值过高，而且原告改变土地用途，属于违法行为，原告绿源公司所造成的损失，都是该公司经营不善所造成的，后果应自负，请求人民法院依法判决驳回原告的全部诉讼请求。

经质证，原告认为被告所举的证据超出了举证期限，被告在第一次开庭时没有拿出任何证据证明与赔偿有关的证据来进行质证，充分说明被告在推卸责任，且被告现在出具的证据都是被告自己捏造的，原告无法质证。被告则认为，根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定,被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据，并没有超过举证期限，所举的证据都合法有效，原告绿源公司的损失，都是该公司自己造成的，与被告审批的“四荒”地的行政行为没有直接的关系，不属于直接损失，不应当予以赔偿。

【裁判要点】

法院经审理认为，行政损害赔偿须由行政机关的违法行为以及该行为侵犯行政相对人的合法权益并造成损害事实方能构成。本案中，被告乐都县人民政府存在违法颁证的行政行为，并给原告造成了部分直接经济损失，鉴于此，原告要求被告赔偿其因购买草种开支35000元、修建道路4.8公里开支81996.98元[委托评估价]、购买价值为62400元的大黄以及支销人工工资26112元等直接损失共205508.98元的诉讼请求成立，应予支持。原告修建鹿、羊舍等所造成的损失，是由于经营不善、盲目投资造成的。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十二条和青海省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第十八条第三款规定不予支持。关于原告绿源公司要求赔偿经营费用84059.90元、招待费34373.20元、差旅费30821.55元、发电机1台1600元、帐篷2顶2400元、办公设备7647元、电话一部1042元、砖混结构在建工程投资193676.39元、库存材料6650元和承包下营林场成材林所要求赔偿的422298.9元等请求，经查，该方面开销系原告生产经营的经常性开支，不属于国家赔偿的范围，亦不应支持。关于原告要求赔偿承包费58000元的请求，因该承包费是由乐都县下营乡人民政府收取的，与被告没有直接关系。原告应就该问题与乐都县下营乡人民政府协商解决。关于原告提出栽种树木的赔偿请求，因原告所栽种的云杉和杨树至今仍实际存在，且都栽种农民退耕还林地及下营乡国有林地中，不能视为经济损失，应由原告与下营乡政府核清事实后协商解决。

综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第二十八条第（七）项，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条，《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十二条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款、第六十八条第一款的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：

一、被告乐都县人民政府于本判决生效之日起三个月内赔偿原告经济损失205508.98元；

二、鉴定费12000元，由被告乐都县人民政府承担；

三、驳回乐都县绿源开发有限公司的其它诉讼请求。

【争议焦点】

本案的争议焦点总的来说有两个，一是本案的被告向原告颁发《集体土地使用证》与向其他行政村颁发《林权证》的行为是否违法。二是对于原告的诸多赔偿请求哪些应由被告来赔偿。

【法理评析】

一、集体土地使用证是集体土地的权属证书，农村集体经济组织及其成员以及符合法律规定的其他组织和个人在法律规定的范围内对集体所有的土地享有的用益物权。而林权证是指县级以上地方人民政府或国务院林业主管部门，依据《森林法》或《农村土地承包法》的有关规定，按照有关程序，对国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，确认所有权或者使用权，并登记造册，发放的证书。

在本案中，被告给原告颁发的乐集用（2001）字第03号《集体土地使用证》，与给乐都县下营乡大庄行政村桑杰等776人发放林权证，所确定的土地范围与林地范围部分重合。同一机关对同一土地进行两次确权，因而被告存在违法颁证的行政行为。

二、本案属于国家赔偿中的行政赔偿。行政赔偿是指行政机关及其工作人员违法行使行政职权，侵犯公民，法人和其他组织的合法权益造成损害的，由国家承担赔偿责任的赔偿。行政赔偿是国家赔偿的主要组成部分。其范围为“（1）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（2）非法拘禁或以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（3）以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；（4）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（5）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为；（6） 违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业，没收财物等行政处罚的；（7）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（8）违反国家规定征收财物，摊派费用的；（9）造成财产损害的其他违法行为。”

在本案中，原告购买草种、大黄、修建道路等因违法行政行为而造成的直接经济损失，在国家赔偿范围之内，因而此诉讼请求应予支持。但除此以外的损失，并非由违法的行政行为导致，所以诉讼请求法院没有予以支持。

【法律风险提示及防范】

法律界提示：目前，我国国家赔偿以行政行为违法为前提条件，即在行政相对人申请国家赔偿之前应先确认行政行为的违法性，由此而来的国家赔偿程序相对较繁琐。我国《国家赔偿法》修订草案已将此程序修改提上日程，但目前还未通过。

【法条链接】

《中华人民共和国土地管理法》

第二条　

中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

第十二条　

依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。

青海省实施《中华人民共和国土地管理法》办法

第十八条

依法使用国有土地、集体土地的单位和个人，应当按规定的用途合理利用和保护土地。

农业产业结构的调整，要严格控制占用耕地，未经县（区）人民政府批准，不得在承包地上种果树、挖鱼塘等。

未经批准，不得在自留地、自留山和承包地、果园上建房、取土挖沙、开矿建厂、打坯烧砖和建坟。

《中华人民共和国国家赔偿法》

第二条　

国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。

国家赔偿由本法规定的赔偿义务机关履行赔偿义务。

第四条　

行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：

（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；

（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；

（三）违反国家规定征收财物、摊派费用的；

（四）造成财产损害的其他违法行为。

第二十八条　

侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：

（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违反国家规定征收财物、摊派费用的，返还财产；

（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第（三）、（四）项的规定赔偿；

（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；

（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；

（五）财产已经拍卖的，给付拍卖所得的价款；

（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；

（七）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》

第五条

在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。

《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》

第二十九条

人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。

第三十二条

原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十七条

公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。

公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。

赔偿诉讼可以适用调解。

第六十八条

行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。

行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。

 闫实