□行政公诉制度的设计要科学合理，既要充分保护国家利益和社会公共利益，又要考虑到司法资源的有限性；既要监督行政权的合法运行，又要保证行政权的有效运行；既要使诉权监督行政权的架构得到确立，又要防止出现滥诉的后果。
自从政府摆脱“守夜人”的角色，行政权便不可阻挡地深入了人们的生活。这种介入一定程度上维系了社会的良性发展，另一方面也带来了一系列负面影响，行政权违法行使侵犯公共利益即为其中之一。由于侵害对象为公共利益，无特定人通过诉讼完成司法救济，有关主体或无力起诉或起诉不力，致使公共利益在行政权的肆意下扭曲。由此，建立由检察机关提起的行政公诉制度，便成为保护社会公共利益的必然要求。研究这一制度，需要明析行政公诉制度的立法定位和立法原则。
立法定位要准确易行
根据社会冲突性质，现代社会的诉讼制度设计主要划分为三种类型，即民事诉讼制度、刑事诉讼制度和行政诉讼制度。笔者认为行政公诉其本质属性不能摆脱行政诉讼，它与一般行政诉讼的差别只是提起的主体不同、诉讼的对象不同而已。因此，对其制度建构时，应当在行政诉讼法中予以明确规定。一是公益诉讼仍然分属于三大诉讼领域，公益诉讼只不过是为了保护公共利益而提起的一种诉讼，主要是为了弥补民事和行政诉讼中只有利害关系人才能起诉的制度缺陷。行政公诉是由检察机关提起的针对国家和公共利益被侵犯的行政诉讼，其诉讼程序和一般公民提起的行政诉讼没有什么区别。二是现有诉讼类型完全容纳公益诉讼，没有必要进行大规模高成本的诉讼制度改革。检察机关代表国家提起的刑事公诉都是公益诉讼，民事和行政领域的公益诉讼制度完全可以在现行诉讼法中通过设立章节来实现。三是从西方国家设立公益诉讼制度的立法例来看，都是在原有行政和民事诉讼制度中加以补充，没有把公益诉讼作为和行政诉讼、民事诉讼并列的诉讼类型看待的立法。
对于设立公益诉讼制度的路径，我国学界大多主张在民事诉讼法和行政诉讼法修改中制定公益诉讼的章节或条文，更为实际、操作性更强、立法成本也较低。中国人民大学法学院教授江伟认为，按照我国现行法律，真正意义上的公益诉讼只包括检察机关提起的刑事诉讼和抗诉，在民事和行政诉讼领域还没有专门的公益诉讼规定，可以通过修改民事诉讼法确立公益诉讼制度。他所主持制定的民事诉讼法修改建议稿规定：“在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下，检察院和其他国家机关为维护公共利益，可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事诉讼。社会团体在得到受害人授权的情况下，也可提起公益诉讼。”中国政法大学马怀德教授主持制定的行政诉讼法修改建议稿也首次提出了设定公益诉讼类型，内容涉及赋予检察机关起诉权，并规定在检察机关不起诉情况下，公民、法人或其他组织可以自行提起诉讼。
立法原则要科学合理
行政公诉制度的设计要科学合理，既要充分保护国家利益和社会公共利益，又要考虑到司法资源的有限性，防止把司法手段作为解决纠纷的唯一途径而不是最后途径，以避免司法资源的耗费过度；既要监督行政权的合法运行，又要保证行政权的有效运行，防止诉讼手段在纠正违法行为的同时过度影响合法行政权的高效运行；既要使诉权监督行政权的架构得到确立，又要防止出现滥诉的后果。
第一，充分保护国家利益、公共利益与合理配置司法资源的均衡。波斯纳认为，“效率既正义”，法律对正义的诉求不应以损害效率最大化和财富最大化为代价。“无论审判能够怎样完善地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。”诉讼高成本（包括时间、金钱的损耗以及内心焦虑等）会挫伤人们参与诉讼的积极性。而且，法制运行如果耗费了过多的司法资源，就会涉及资源的重新配置问题。我们要确定通过诉讼解决公益受行政权侵害无人保护的大方向；要合理利用有限的司法资源，不能动辄利用成本高昂的司法渠道解决问题；要注意过多耗费司法资源可能对民事、行政和刑事领域一般主体的利益保护产生弱化等不良作用。
第二，监督行政权合法运行与保证行政权有效运行的均衡。法律作为社会制度体系的一个子系统，必须符合特定社会制度的首要原则———社会正义原则，同时法律又必须能够为追求最佳社会效益提供方案。行政行为是一种执行行为，在不同职能领域、特定公共政策、具体管理环节等方面，其首要价值导向是效率追求。但是，行政行为的单方意志性和效率先定性使政府在执法过程中不可避免地损害社会公正。在损害已成既定事实的情况下，只有加大行政救济力度才能满足社会公正的要求。兼顾公正与效率就是司法对社会现实利益选择的结果。因此，在设计行政公诉制度时，既要确保国家利益、社会公共利益得到救济，又要保护行政机关依法行政的高效率。
第三，保护诉权与防止滥诉的均衡。诉讼民主是衡量一国诉讼制度科学与否的一个重要指标，其核心要求是程序的公开与透明，强调当事人富有成效地参与程序。赋予被侵害的国家利益和公共利益起诉权，这是诉讼民主和权利受到普遍保护的具体体现。但是，如果立法赋予公益诉讼起诉权而不加以限制的话，将必然会出现滥诉。滥诉是对公正、诚信等法律和道德价值的极大违背，它不仅损害正常的诉讼秩序、浪费国家司法资源，而且还会扰乱正常的社会运行秩序，使其制度设计的初始保护对象得不到救济。因此，行政公诉既要使诉权监督行政权的架构得到确立，又要防止出现滥诉的后果。（河南省检察官学院·田凯）
