内容提要: 地方经济法治是地方经济的法治化，属于法治和地方法治的下位概念。分权理论和法治的地方性是地方法治的两个支点。构建地方经济法治应秉承以地方分权为基础、以中央集权为主导的理念，具体表现为四个基本原则：保证分权体制的科学性与法治化，保障、促进并创新地方经济权力，剩余权力归地方，分权需以地方民主和必要的中央集权为基础和保障。地方经济法治有利于构建和谐的中央与地方关系、巩固并促进和谐社会的经济基础、实现经济和社会的可持续发展。
引言
最近有两则报道，一是经上海市人大常委会决定授予浦东新区综合配套改革变通执行地方性法规和先行先试的权力；[1]二是浙江省对强镇扩权，赋予省级中心镇部分县级经济社会管理权限。[2]
新一波的地方扩权实践，是当代中国法治进程中地方自主、自治的客观必然性日益被人们认识并赋予其合法名分的一个缩影和例证。广而言之，在经济、政治和文化等诸领域，在立法、行政甚至司法等诸层面，地方政权均扮演着极其重要的角色。改革、发展和崛起的实践，提出了法治的地方生态、地方法治的路径、地方法治与国家法治的关系等问题，迫切需要我们给予全面而准确的回答。
一、地方分权还是中央集权：一个基本矛盾和恒久的话题
要科学、准确地把握地方经济法治，就必须洞悉其背后的一个历史性难题，即分权与集权之间的冲突与平衡。分权包括两个方面：一是同一层级不同权力机构之间的分权，即“横向分权”；二是不同层级的权力机构之间的分权，即“纵向分权”。横向分权与纵向分权都客观存在于各国的政治组织和法律架构之中，二者在形式、目的、原则等诸多层面存在着不同，但亦有一定的相通之处。
在政治和法律发展史上，横向分权的历史要比纵向分权更悠久。就政治职能的横向划分而言，学界比较公认的说法是亚里士多德在《政治学》中最早提出的，他认为一切政体都有三个要素——议事机能、行政机能和审判机能。[3]近代的分权理论以洛克和孟德斯鸠为代表，洛克将国家权力分为“立法权、执行权和对外权”；[4]孟德斯鸠的划分则是“立法权、司法权和行政权”。[5]虽然横向分权理论着重的是同一层级不同机构之间的分权，因此与不同层级之间的分权有一定的不同，但前者的思想和理念直接为后者提供了精神支撑。横向分权思想的价值在于其指出了权力划分及互相制衡的必要性和重要性。
纵向分权理论的创立与实践者则是被后世称为“美国联邦制之父”的联邦党人。1787年，美国制宪会议改邦联制为联邦制，并制定了合众国宪法。为了推动、确保以国家主义和联邦主义为核心价值的新宪法在各州议会顺利通过，汉密尔顿、杰伊和麦迪逊以“普布利乌斯”的名义发表了一系列倡导联邦制的论文。在他们的论文集《联邦党人文集》中，除了直接秉承洛克和孟德斯鸠的横向分权理论而创制了美国式的“三权分立”制度之外，并着重探讨了联邦和州之间的分权。他们认为，美国必须建立一个中央相对集权的联邦政府，以保证（合众国）政治上的统一，实现国内安定，促进经济繁荣，但也不过多地侵犯各州和个人的权利。[6]关于联邦和州各自的权力范围，他们认为“前者行使的对象主要是对外方向的，如战争、和平、谈判和外贸；征税权多半与最后一项有关。保留给各州的权力，将按一般的办事程序扩充到同人民的生命、自由和财产，以及与各州的治安、改良和繁荣等方面有关的一切对象上。”[7]对于二者之间的关系问题，他们主张“新宪法授予联邦政府的权力很少而且设有明确的规定。各州政府所保留的权力很多但没有明确的规定”，[8]“本宪法所未授予合众国或未禁止各州行使之权力，均由各州或由人民保留”；[9]从而在赋予联邦政府“一切必要与适当”权力的同时，又创立了“地方保留原则”。
美国的联邦政制是在邦联制的基础上重建而成。邦联制虽然赋予了各州很大的自由和自主权，注重了地方的权力和效率，但整个邦联却缺乏一种必要的统摄和整合的力量，导致美国在整体层面可以说是缺乏效率的。联邦制的优点是在保证地方自主、自由以保持基层乃至整体效率的同时，通过联邦必要的集权增进民众和国家的整体福利，这正是美国二百多年来得以持续保持强盛的根本原因所在。尽管在生产社会化的背景下，美国联邦的权力呈现出扩张的趋势，但其州和地方权力的成熟、充分和有效，在世界上仍是独树一帜的。
与此不谋而合的是法国的分权理论和实践。与美国不同，法国是一个典型的富于中央集权传统的单一制国家。强大而悠久的中央集权导致了严重的低效率，通过分权提高效率因此成为法国式分权理论及实践的核心目标。自1830年以来，法国采取了中央分权，即中央政府赋予派出地方的官员更大的权限；以及地方分权，即建立由选举产生的地方政府各部门，试图通过这两种方法扩大地方权力。[10]巴格纳认为，“决策中心的多元化是行政效率的保证……权力的适当分散能引起责任感的发展……对于一个行政地方来讲，决策机构对环境的了解越详细，行政效率也就越高，就越能迅速地调动一切物质手段。”[11]托克维尔是法国式分权理论的集大成者，他除了强调分权对于提高效率的“经济效果”之外，同时认为分权具有民主和自由等“政治效果”。[12]其理论为当代法国学界所普遍认同。
法国式单一制国家的分权向度是自上而下、由集权到分权的，这与美国式联邦制国家的自下而上、从分权到集权的向度正好相反。但是，它们在建构地方分权与中央集权有机结合的分权机制上，在谋求权力的合理配置以及分权与集权的平衡上，则是殊途同归的。
综上，地方分权与中央集权的对立统一构成了人类政治和法律文明史中一道独特的风景。其间，地方分权对于自由、民主、效率的价值日益得到普遍认同。分权抑或集权固然是每个国家基于特定情势的客观选择，但认可、鼓励、促进良性的地方分权加以必要的中央集权，并促进二者在对立中达成统一、有机融合，已然成为多数现代国家政治组织和法律架构的一种共性。
二、法治和经济法治的地方性：一个现实问题和常新的话题
除了地方分权理论，地方经济法治的另一个基本支点则是法治的地方性。所谓法治，无非是指不以任何个别人、个别机构（包括但不限于国家元首、政府首脑、政党、行政机关、立法机关、法院等）的意志为转移，能够遵循主流社会的主流意识形态并受其评判和约束的一种善治状态。法治在实践中显示出浓厚的地方性色彩，但在理论上却往往被视为统一的整体，因而法治的整体性与地方性之间的矛盾在传统法学中并未受到应有的重视。在自然法学派和分析实证法学派的理论体系中，中央与地方的分权、地方特殊性在法治中的表现等问题，基本上被忽略或置换了。
相对而言，社会法学派比较注重法治的“地方性”命题。它打破了视法治和法为铁板一块的理论传统，转而强调法治在具体情境中的特殊性。如吉尔兹关注法在实践中的具体社会效果，强调法律在执行中的能动性，因为“法律，即使高度技术化如我们社会中的法律，仍然是，一言以蔽之，建设性的；换言之，它是构造性的；再换句话说，它是组织性的。”[13]同时他还认为法在具体的实践中必然会产生多元性。[14]
当然，社会法学派在法治地方性问题上存在着不同的观点，吉尔兹理论中的“地方性”也不完全等同于本文所界定的“地方法治”，但其研究视角和方法为地方法治的建构提供了基本原理上的支撑。说到底，法治的地方性命题反映的是法治的两个悖论：一是“整体性与特殊性之间的悖论”；二是“学理概念的精确性与承担实践功效的载体之间的矛盾”。[15]而要化解这两个悖论，客观正视并积极建设地方法治是必要且可行的途径。
法治的地方性在中国法治建设中有很多体现。基于各地方的特殊情况和实际需要，国家整体性的法治理念和规划往往不得不进行必要的调适。在立法领域，我国宪法规定地方国家权力机关在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，还赋予民族自治地方和特区享有一般地方所没有的立法权；在执法领域，浦东新区获得地方执法变通权也是一个很好的例证；即使在司法领域，有学者也发现，在实践中，基层法院的审判更多地取决于“乡土社会实际生活所规定或确认的规则”而不是抽象的法律条文和“大写”的法。[16]地方性往往对法治构成最实用也是最直接的约束。
经济法治是中国自改革开放以来，随着经济法的产生和发展而提出并日益普及的概念。经济法治易言之就是通过“法律调整使经济体制改革和社会经济发展纳入法治的轨道”，实现经济改革和发展的法治化。[17]由于经济法关注国民经济在整体上的平衡与协调，而国民经济又包括且存在于中央和地方之中，离开了地方经济，国民经济的整体就无法存在，因此，法治和经济法治的地方性是一个现实而常新的话题，理解并处理好经济法治的地方性，实现地方经济法治的良性运行，是决定经济法治和法治成败与否的关键所在。
三、地方经济法治的定义和基本理念
地方经济法治是法治和地方法治的下位概念，是指地方经济的法治化。国家和地方在经济法治上的分层是分权规律与法治地方性的客观要求和体现；地方法治对整体法治具有积极或消极的作用，因此应当通过具体的法律进路来实现一种良好的、作为国家法治有机组成部分的地方法治。另外，地方法治是一个子系统，也包括立法、执法、司法、守法和法理念等各个元素。建设地方经济法治的关键在于树立合理的分权理念，即建设以地方分权为基础、中央集权为主导的现代分权体制。
为此，首先应当解决中央与地方权力划分问题。这种划分应当遵循的原则是：凡不是应当或者依法由中央或上级行使的权力，比如国防、外交、币制、药品监管、邮政与铁路、基本的交易规则和地区间市场准人等，就应当归地方行使。因为地方人民最了解地方的需求、地方事务最宜由地方政权办理或地方人民自治。即使在金融监管、财政和税收等一般认为是宏观调控的领域，也并非排斥地方分权。比如近年中国省域、市域的地方性银行越办越多，甚至出现了村镇银行，[18]这样相应的金融监管也必然具有地方性。至于财政，“一级政权、一级财政”是法律的明确规定。特别是中国各地方差异较大，诸如上海、江苏、浙江、广东这样的较发达省市，在金融、财政和税收上的分权需要更为强烈；对于中西部或老少边穷等发展较迟缓的地区来说，也只有财税和经济分权，才能打消其“等靠要”的惰性，激发其内在的发展冲动，而不是坐吃山空、越等越穷。
典型的地方权力涉及地方范围内的事务，如辖区内的道路、公园、地方性公用事业、农田水利等基础设施建设；或者是与辖区内的居民切身利益相关的基础性公共服务，如教育、医疗、劳工保护与地区福利等；以及地方财政范围内的投融资等。在地方财税权上，通行的做法是将直接税如财产税、行为税、资源税和部分所得税作为地方的主要税收来源；而间接税如流转税则是中央税收的主要来源。[19]其原因在于，间接税易于征收，直接税则面临纳税人的抵抗心理较大，因此更适合在地方民主、自治的条件下征收。另一方面，诸如房产税、遗产税、资源税、行为税等对财产的状况及其变动信息的即时掌握程度要求较高，从技术可行性而言也更适合由地方政府征收。而且，在财税激励机制上，财产税具有“使用费”的性质，地方立法机关通过制定公平详尽的财产税率表，可以更好地实现税收受益原则，激励地方政府提供更为优质的公共服务。
坚持以地方分权为基础同时又要以中央集权为主导，其根本原因在于分权制既有优点又存在缺陷。分权制的优点在于，它能使地方公共服务的供给符合地方需求的多元化偏好；并通过地区间的竞争，激励政府提高公共服务的效率，降低成本，裁撤冗员，提高执政水平，促进地方制度的创新。它的缺点则是地方之间就外部性、公共品及其规模效应的协调和谈判成本过高，有时甚至因为囚徒困境而形成内耗的僵局；同时，分权制不利于形成统一的大市场，并以标准化的规范和制度促进人财物的自由流动和交易成本的降低；另外，仅凭分权制无法实现地区间的转移支付和再分配功能，难以实现国家的整体福利和社会的公平价值。
因此，中央与地方需要合理分权，但其具体的界分和侧重，是由各国政治、经济、社会发展条件等具体国情和不同利益群体之间的动态博弈所决定的。例如，美国作为发达国家在经济条件允许的前提下，其联邦层次上的财权和事权的重心落在了社会保障的统筹上，社会保险收支成为联邦财政收支的主要构成。[20]同时，美国的生产社会化与社会的城市化、现代化程度较高，对于跨州人财物流动的自由度要求较高，为防止地方保护主义、市场壁垒和无谓的地方财税竞争，美国加大了地方财政收入中由联邦反补的构成比例，因此联邦的税权在实质上得到加强。[21]而我国还处于市场经济建立和发展的初期，对于提高市场效率、鼓励改革创新、加强地方民主激励的要求则更为迫切，加上计划经济的一些制度和观念的遗留问题，中央囿于地方分权的经验不成熟，往往统得太多、管得太死，就在某种程度上阻碍和窒息了地方的主观能动性。因此，我国需要更多地强调地方分权，以鼓励地方经济建设与社会发展的积极性、主动性和创造性。同时也要加强中央在统一市场监管上的权力，防止市场经济还未成熟时出现不必要的放任自由流弊。
四、和谐社会语境下地方经济法治的基本原则
人类政治和法律发展的历史经验和教训昭示我们，在分权抑或集权的两难选择上，并没有绝对完美的方案。避免极端、注重平衡，根据特定经济和社会发展的情势选择相适应的分权体制才是根本之道。构建以地方分权为基础、中央集权为主导的现代分权体制，践行地方经济法治理念，需要遵循以下四个基本原则：
（一）保证现代分权体制的科学性与法治化
该原则在四个原则中处于核心和统领的地位，其他三个原则是其进一步的展开。
1．现代分权体制的科学性体现在两个方面。其一，分权应当公平。曾几何时，“效率优先、兼顾公平”蔓延到了几千年来素以公平正义为首要和最高追求的法和法学领域。按此说法，法也要以效率为第一诉求，公平能兼顾则兼顾，其后果便可想而知了。公平分权最重要的是予取合理、适度，权益要取之有道、失之有据。也就是说，地方权力的获得或确认，要与其能力、环境、当地和国家的需求相匹配，且不得损害国家和其他地方的正当权益。中国的分权实践采取的是倾斜式、自发性的模式，或者赋予特定地方以特殊权力，或者特定地方不择手段发展致富，因此获得竞争优势，而对其他地方的经济利益损失（如初级产品交易中的剪刀差）、人才流失、环境损害等则在所不惜。以往这种分权普遍被认为是有效率的，虽然有欠公平。但现在看来，不仅偿还这笔“公平债”很难，而且这种分权模式形成了路径依赖，导致公平的分权体制难以建立。不管怎样，现代分权体制离不开公平，公平才能保证科学的分权，以及地方之间、地方与中央的公平竞争，从而改善并增进整体福祉。其二，分权应当是一种有效的制度安排。当然衡量是否有效的方式并不总是常见的成本效益分析，因为诸如分权制这样的制度安排，很难准确度量其成本或收益。[22]我们认为，竞争及其状态或程度才是衡量和评估一种制度安排是否具有效率以及效率高低的合理尺度。竞争保证了效率，自由、充分、健康的竞争保证了市场机制的正常作用和国家机器的高效运转。作为评价分权体制的尺度，分权应当有效率就是指分权应有利于地方与地方、地方与中央的合理竞争，凡是有助于这种竞争的权益，就不要将它划归中央或上级政权。
2．分权体制的法治化体现在内容和过程两个方面。以往中国分权实践中一个典型的问题就是“中央与地方之间缺乏制度化的行为预期”，[23]以致地方的短视、机会主义行为与中央的随意、武断并存。要改变这种状态，关键在于通过法治使分权体制形成稳定、可靠的预期。分权内容的法治化包括通过宪法和基本法律来划分中央和各级地方权力的边界，概括性的权力相交且不可能在纸面上清楚界定的，要允许各自发挥主观能动性，通过试错和竞争形成有利于各方和整体的惯例。对于责任和救济，也是同理。中央和地方的分权机制在实践中是一个动态的过程，需要中央和地方双方的积极参与。只有这样，良性、互动的博弈过程才能形成，双方的利益诉求才能充分表达，才能减少信息成本和交易费用。由于地方在国家决策中处于弱势地位，因此必须以法保证地方的参与权，将中央和地方之间的商谈及其救济机制法治化，以保证博弈过程的顺利进行。这方面英国的分权体制具有借鉴意义。尽管英国是一个单一制国家，但中央在观念上和实际中都不寻求对地方的严密控制。中央和地方都握有一定的、能用来与对方相抗衡的资源，它们互不控制，维持一种讨价还价、交易和协商的关系。在这种相互依赖、相互需要的关系中，双方为了各自利益，在处理与对方的关系时，都可以在制度许可的范围内运用各种策略以达到目的。[24]总之，如果说分权内容的法治化是实体正义，在实体上保证现代分权体制的科学合理，那么分权过程的法治化就是程序正义，以此为现代分权体制提供保障。
（二）保障、促进并创新地方经济权力
现代市场经济条件下的政府早已不同于早期资本主义阶段的“守夜人”，“国家之手”通过各种方式参与各项经济事务。平衡、协调经济的改革与发展，已经成为中国这样的改革和转型国家的经济生态。在这种背景下，中央和地方政府都掌握着经济权力，包括规划权、财政权、行政管理权、立法权、执法权等。中国自计划经济向市场经济转型的近30年改革过程，同时也是中央与地方之间分权关系的调整和优化过程。从总体趋向上看，1979年以来中央与地方关系的改革，主题就是将下放中央权力作为调整中央与地方关系的基本内容。不断的分权激活了地方发展经济的积极性，由此形成了改革和发展的基本动力。但由于未能确立地方分权的基础地位，这种分权缺乏稳定性，进而缺乏制度化的预期和保障，结果则是地方经济权力在中央的收收放放中，战战兢兢地为地方谋福利。
建设和谐社会，实现地方经济法治，必须明确地方分权的基础定位，具体而言，就是要保障、促进并创新地方应当或依法享有的各项经济权力。
首先，与中央和上级政权相对的地方经济权力具有客观必然性，因此地方经济权力范围的确定和变动不能一味由中央和上级的好恶来支配，即使这种支配披上了法律或政策的外衣。分权首先必须立足于地方，凡是应当由地方享有的权力，即由地方享有更有效率、更公平的，就应当确定或归还给地方。中国的分权实践多以中央、上级向地方分权的纵向单向度出现，如篇头引用的浙江省对经济强镇“放权”的例子，主要是因为中国改革和转型的客观情势，要求中央、上级把本来应当由地方享有的权力交给地方，而并不意味着分权体制要倒过来以中央和上级为基础。
其次，以地方为基础的分权体制必须以法保障、促进和创新。（1）国家针对分权的立法应当是对以地方为基础的分权体制的保障，而不能变成对地方权力的不合理的任意支配，比如现行分税制进一步改革的一个重要方面，就是要落实地方税权，使之成为名副其实的分税制。（2）对于应当由地方享有而仍被中央或上级握有的经济权力，必须通过制定或修改法律实现权力的归位，更重要的是观念和政策的及时调整到位，促使地方得以名正言顺地办好地方事务，比如地方对一些经济事务的管理和调控权。（3）对于地方经济权力的创新，且应当由地方享有的，也应当及时制定或修改法律予以确认，比如地方的举债权。我国地方长期以来受制于举债权的缺失，导致地方经济发展严重依赖于土地出让金，进而引发房价虚高、局部产业过热等连锁经济问题。[25]解决这个问题的根本在于及早赋予地方在其信用范围内以举债权。
（三）剩余权力归地方——合理划分地方与中央、上级的经济权力边界
分权体制的重点和难点在于如何科学合理地划分地方与中央的权力边界，一方面要保证和促进双方的积极性，另一方面又不能彼此越位、错位或缺位，发生冲突则需有制度化的、有效的救济机制来加以解决。以地方分权为基础、以中央集权为主导的分权体制，要求在划分中央和地方的经济权力边界上采取“剩余权力归地方”的原则。具体而言，可以将其表述为凡宪法和基本法律未授予中央或上级政权或者未禁止地方行使的权力，均由本地方保留。
美国宪法第十修正案确立了“地方保留原则”，即：“本宪法所未授予合众国或未禁止各州行使之权力，均由各州或由人民保留”。该修正案十分精简，但其在价值层面集中了美国主流社会的普遍价值（universal value）和道德准则，其正当性、合理性与合法性的内在统一，加之司法体系与主流价值的高度一致，便保证了地方保留原则的实现。与此相似，瑞士宪法第3条规定，联邦只拥有宪法赋予的权力，其他所有的权力都归各州享有。在美国宪法和瑞士宪法的起草过程中，对规定权力分配的条款是否应该严格表述，是否应该只授予特别列举的权力，产生过相似的争论，但两国的宪法起草者、两国的宪政主义都接受地方隐含的、固有的权力的观点。如瑞士议会为了防止联邦权力过于强大，对宪法进行十分严格的解释。而从中央集权制通过地方分权演化而来的联邦制国家有所不同，如奥地利、某些英联邦国家和德国，其剩余权力起先属于皇帝、国王或总督，实行联邦制后也未明确剩余权力归地方。[26]
国家权力的本源在于人民，其实这与实然的政体没有直接联系。当今社会日新月异，宪法和法律又不可能穷尽列举与此相适应的所有权力类型，因此，无论单一制国家还是联邦制国家，无论其宪法和法律中的条文如何规定，中央与地方分权都应当而且实际上遵循着“剩余权力归地方”的原则。惟有地方，最能在第一时间适应性地调整那些丰富而多变的社会关系，保证其不至于因为脱法而陷入混乱。在总结各地方行为和规范的经验基础之上，中央或联邦才可能从中适时、适当地归纳出全国统一的制度和规范来，对于中国这样的大国来说尤其如此。
由于习惯于在法条主义下推进“法治”，中国宪法的应然价值远未深人人心，与之相关的基本法律在合理性上也是备受诟病，这就决定了除了要在宪法和宪法性法律中对“剩余权力归地方”作必要的规定外，还需由相关的基本法律对其加以具体规定和保障。
将“剩余权力归地方”明确为宪政层面的基本原则具有重要的意义。以往中国的分权实践存在的一个重要问题就是法治程度太低，进而地方权力无法获得稳定、可靠的制度保障。相比之下，美国联邦和州的权力分配则是严肃的法治问题，宪法没有列举的权力保留给各州和州以下地方，还规定了分别禁止联邦与州行使的权力。比如“现有任何一州批准入境之人移居或入境时……国会不得禁止”：“由各州输出之货物不得课税”：“任何州均不得缔结条约、结盟或加入联盟；不得颁发捕押及报复性扣押外国船只之许可证；不得铸造货币”等。[27]其赋权方式值得我们借鉴。
按照“剩余权力归地方原则”，中央和地方的经济权力可以大致划分如下：有关国民经济的总量平衡，财税政策、货币政策、汇率政策、竞争政策、涉外政策的确定，需要全国统筹或垂直贯通执法的海关、药监、金融监管、工业产权管理等，全国性重大项目的安排和投融资，各省市自治区之间重大经济关系的协调等，应主要集中在中央。而其余的经济权力，都可以采取适当的方式归由地方享有：一是经济立法权，地方可以通过制定地方性法规，运用税收、补贴、价格等措施，促进资源配置和环境的优化、分配的公平。二是经济调控管理权，地方可以在宪法、法律和国家政策的范围内，运用规划、预算、地方税收、投融资等手段，协调、促进经济社会发展，统筹安排地方基础性、公共性建设项目；对一部分国家并不分解下达、只是在全国范围内进行综合平衡或起宏观导向作用的宏观经济指标，如经济增长率、地方财政收支总规模、物价总指数、城镇人口待业率等，地方也可以据此制定切合本地实际的目标，采取相应的政策和措施，主动、创造性地开展工作。三是经济执法、监管权，这是地方最主要的职权、职责和工作所在，没有这种日常的“管家”和经济“警察”权，地方的经济、社会就无法运转和发展。这也集中体现了“剩余权力归地方”——凡是中央和上级不管或者没有管的事，地方就应该管、也不得不管。而管得好不好，直接决定了地方经济、社会环境的优劣，成为地方竞争的一个重要方面，乃至就更为公正的仲裁和司法开展较量，以吸引投资并博取社会信任。最后还应该包括所有权和信用权。地方政权的存续，需以财产权为基础，依法治国家的通例，无论是联邦制国家还是单一制国家，这种财产权都应该是所有权，而不能只是法律上权利（力）义务不明、约束和驱动不足的管辖权。[28]信用权主要是指赋予达到既定标准的地方通过发行债券等方式融资的权力。
（四）地方民主和必要的中央集权：地方经济权力合理性的基础和保障
保障、促进并创新地方经济权力原则，剩余权力归地方原则，事实上隐含着一个假设，即地方经济权力具有合理性，由地方享有更有效率。而地方经济权力合理性的基础应在于地方民主，必要的中央和上级集权则构成地方经济权力合理性的保障，这也是实践现代分权理念的第四个基本原则。
1．地方民主：地方经济权力合理性的基础
地方民主对地方经济权力合理性的基础作用体现在三个方面：（1）地方内部的民主，即地方人民通过广泛的参与和监督，保证地方在勤政、廉政的基础上合理有效地行使权力。参与和监督既有体制内的，如选举和检举；也有体制外的，如舆论和媒体监督。与中央和上级政权相比，地方政权更贴近人民。“州权观念基于的前提是地方观念是重要的，人们愿意信任他们有能力控制的政府。”[29]地方居民参与地方决策的成本更低、利益诉求更加具体而强烈，对地方政权进行民主监督的链条更短，方式更加多样且可行。这正是地方分权的客观基础所在。而只有地方民主，才能使地方政权充分代表地方人民的意志，二者之间存在着正相关关系。反之，分权的结果只能是腐败和混乱，地方民主愈差，地方的腐败和混乱就愈甚。学界通常认为，地方法治的主体应限于有立法权的地方政权，比如省和有立法权的地市。这样的理解是偏狭的，因为纵然没有“立法权”的县乡，也存在着人民代表大会、预决算、法治政府、公正执法和司法、体制内外的民意监督等法治基本命题。（2）地方之间竞争所体现的民主。“从本质上讲，竞争乃是一种形成意见的过程：通过传播信息，竞争使经济体系达致了统一性和一贯性……正是因为竞争，人民有可能知道的各种可能性和机会才至少会与他们事实上所知道的一样多”。[30]通过公平、有效的竞争，地方经济权力才可以获得互相比较的机会，从而获得改善和优化的可能性。“州常被称作民主化的实验室。从社会福利到教育改革，从健康到安全规章，在这些领域的创新一次又一次地首先来自州政府。”[31]中国的制度进步又何尝不是如此。通过地方之间的竞争，可以促进地方制度的创新，并且保证地方公共服务的多元化并符合当地民众的个性化需求。（3）地方参与中央或上一级政权的决策，也是一种民主。在此过程中，地方表达自身的利益诉求，与其他地方和上级、中央形成合力，实现科学、合理的利益和权力分配。“两级政府之间不断的较量并重新评估权力分配是否得当，这一不断变化中的平衡往往富于创造性，其依据在于人民主权的原则。所以，联邦制引起争论的焦点在于，州政府和联邦政府哪一个最能够充份地表达人民的意愿。”[32]只有在中央与地方之间形成有效的民主参与、民主决策的博弈机制，地方经济权力才可能具有合理性。
2．必要的中央集权：地方经济权力合理性的保障
首先，必要的中央集权具有整合功能。（1）与中央经济权力相比，地方经济权力终究是零散的、局部性的。因此在一些全局性或跨地方的经济问题上，必然需要中央的整合。比如三峡工程、西部大开发、振兴东北老工业基地等重要的战略性经济问题，离开了中央的整合，仅靠地方单兵作战或自发联合势必难以有效实现。必要的中央集权可以减少地区之间协调和谈判的交易成本，减少地方各自为阵导致规模效应上的机会成本，防止内耗带来的无谓浪费，实现“集中力量办大事”，这恰恰是社会主义优越性的表现之一。（2）为了协调地方差距而进行转移支付也是体现中央集权主导功能的重要方面。即使在公平、法治化的分权体制下，地方之间的竞争也会产生弱势的地方和群体，为了避免在经济基础、资源禀赋、人口素质、地理位置等各方面处于劣势的地方在竞争中被淘汰甚至被边缘化，需要中央发挥主导作用，特别是通过规范的转移支付制度消弭地方之间过分悬殊的差距，矫正富裕地区隐性转嫁的负外部效应，以平衡协调地方之间的发展。
其次，必要的中央集权还具有监管功能。（1）对地方立法的监管。中国的立法权是一种多元、分散型的体制，行政机关也拥有立法权，在经济领域尤其如此。赋予地方以经济立法权固然是分权的客观要求，有助于调动地方改革、发展的积极性和能动性，但各地方制定的不同层级的法规之间、政策之间以及法规与政策之间，同一层级不同部门制定的规范性文件之间相互冲突的现象也引发了诸多问题，需要通过建构科学、有效与合理的监管制度加以解决。具体而言，国家应加快建立、健全规范性文件审查制度。这一审查制度包括审查客体、审查内容、审查方式、审查主体等。审查客体应包括所有以地方名义颁布的规范性文件，包括地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例，另外一大块是各种形式的政策、决定、决议、纪要等。审查内容包括合理性与合法性两个方面。合法性强调的是与上位法以及同级法之间的协调，合理性应以经济和社会发展的客观规律及其具体要求为依据。审查方式包括定期审查和不定期审查。定期审查是指按预先规定的时间段或日期进行的常规性、例行性的审查。不定期审查是指非常规性的审查，比如根据经济情势需要、上级指示、群众举报或诉讼等即时性的审查需要而进行的审查。最后是审查主体问题。这个问题比较复杂。从现有的制度框架来看，国务院、全国人大和最高人民法院都可以成为审查主体，但又都存在着各种各样的问题。国务院审查，即行政机关内部的审查诚然是应有之义，但公信力的欠缺是当前行政审查的最大问题。具体行政行为的行政内部审查已日渐趋弱式微，为司法审查所取代，而基本上属于抽象行政行为的调控行为则对行政审查提出了严峻的挑战。人大审查是法律赋予的人大监督职能的体现，从理论上讲对规范性文件的审查具有当然的合法性。但人大审查存在的问题主要是具体执行的困难。司法审查则是一个原本简单但被人为地复杂化了的问题。司法审查的优点是最大程度地保证公信力，并为调控对象保留最后一种救济的可能。但在目前整体法治环境的约束下，司法审查与人大审查一样，涉及很多其他因素的限制。就目前的情况而言，操作性较强的是以《立法法》为依据，以法律或行政法规的方式建立规范性文件审查制度，在其中明确规定对经济性规范性文件进行审查的机构、方式、标准、处置方法等。至于究竟采用行政内部审查、人大审查还是司法审查问题，建议可以从国务院审查做起，但可以要求及时报送全国人大备案，保留全国人大的质疑权并设置具体的备案审阅机关，同时允许当事人就具有直接强制力的规范性文件提起诉讼，与行政诉讼制度相对接。（2）对地方行政的监管。与个人、企业等市场主体之间的竞争一样，地方之间也存在不正当竞争、限制竞争等问题，因此需要中央的监督和规制。一百多年来美国反垄断法的重要作用之一，就是反州和州以下政府的限制竞争行为。我国当前实践中为人诟病的地方保护主义问题，本质上正是地方权力在行政主导下被滥用，以致损害经济秩序和社会整体利益的反映。因此需要中央和上级施以及时、有效的监管，随时纠正偏差，以保证地方经济权力的合理性。当然，这种监管也需要制度化，包括制度化的抗辩和救济，因为中央或上级也并不必然是明镜高悬、明察秋毫的。（3）对地方司法的监管。法院、法官固然需有独立性，并因此在地方司法间形成一定的良性竞争，但也需有体制性的监管。司法具有普遍性、专业性，即使在地方民主比较健全的情况下，如果缺乏集权监管和分权制衡的监督，法官也可能随意胡来。[33]在我国，对地方司法的监管，除了案件的审判监督外，还有检察系统的司法监督，以及法院系统自身的司法行政和中国特色的党的监督，这些都是十分必要的，应予以肯定、优化，而不能削弱乃至否定。目前地方法院在人事和财政上受制于地方党政，这种不合理的分权经常诱发地方政府对法院的干预，审判和执行领域的地方保护主义大行其道，地方法院为了创收或竞争的动机而采用不正当手段争夺案源，也引发出种种弊端，以至成为人们质疑甚至否定地方权力的口实。因此，在实践地方经济法治的过程中，一定不能偏颇，要在合理分权的基础上，加强对地方权力包括地方司法的监督，这是集权必须发挥功能的领域，当然横向分权制衡也是不可或缺的。
五、地方经济法治对建设和谐社会的意义
地方经济法治有利于构建和谐的中央一地方关系。改革开放以来，中国经济之所以能持续取得高速发展，秘密即在于“经济联邦主义”——“中央与地方、地方与地方的竞争成了中国经济发展、社会进步和制度创新的一种最重要的力量。”[34]但以往的中央与地方关系存在诸多不和谐的因素，建设地方经济法治的目标就是将这种竞争或博弈法治化，从而实现中央与地方的和谐。
地方经济法治有利于巩固和促进和谐社会的经济基础。建设和谐社会必须在发展中求和谐，发展和富强是和谐之本，不发展就不和谐，而地方分权治理是调动每个地方、每个社会成员积极性的前提。“中国经济增长的一个主要动力，来自于央地分权后，地方政府强大的盈利冲动和激烈的相互竞争。正是这种竞争，将市场信息传递到政府部门，迫使各地政府退出市场、压低成本、改善设施、提高效率。其结果是，中国地方政府在短短的二十年之内，从欠账累累的落后状态，建立起可以和发达国家比肩的城市基础设施。”[35]因此地方经济法治是巩固和促进和谐社会经济基础的关键。
地方经济法治有利于实现和谐社会的可持续发展。和谐社会应当是一个可持续发展的社会，这一点也是科学发展观与和谐社会理念的一脉相承之处。而地方经济法治充分调动中央和地方两个层面的积极性，着力于巩固和促进和谐社会的经济基础，从而为和谐社会的可持续发展提供了动力之源。
注释:
[1]浦东的“变通执行权”主要表现在，基于改革现行的行政管理体制、经济运行体制、城乡二元经济与社会结构，涉及对深层次体制性障碍进行突破，过去需要上海市人大常委会授权的制度、措施，允许浦东新区对地方性法规的具体规定作变通执行。例如，对法规规定的行政许可审批事项进行改革和精简、合并，对行政管理主体予以优化配置和调整等。参见《浦东新区获准变通执行地方性法规》，//news．xinhuanet．com/polifics/2007—04/27/content—6036614．htm（新华网）。
[2]参见《浙江乡镇扩权镇政府将拥有部分市政府管理权限》，//finance．zgjrw．com/News/2007525/Finance/788782436700．html（中国金融网）。
[3]参见（古希腊）亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第214—215页。
[4]（英）洛克：《政府论》（下篇），叶启芳等译，商务印书馆1964年版，第89页。
[5]（法）孟德斯鸠：《论法的精神》，孙立坚等译，陕西人民出版社2001年版，第184页。
[6]参见（美）汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第6页。
[7]前引（美）汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，第238页。
[8]前引（美）汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，第238页。
[9]美国宪法第十修正案。
[10]参见（美）保罗·S·芮恩施：《平民政治的基本原理》，中国政法大学出版社2003年版，第174—176页。
[11]（法）巴格纳：《地方分权》，1980年法文版，第75—76页。转引自许振洲：《法国的地方分权改革——理论动因与托克维尔》，载《欧洲》1995年第1期。
[12]见（法）托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1988年版，第100—101页。
[13]（美）吉尔兹：《地方性知识：事实与法律的比较透视》，前引梁治平编：《法律的文化解释》（增订本），第129页。
[14]参见（美）吉尔兹：《地方性知识：事实与法律的比较透视》，前引梁治平编：《法律的文化解释》（增订本），第126页。
[15]见陈柳裕、唐明良：《“地方法治”的正当性之辩——在特殊性与统一性之间》，载《公安学刊》2006年第2期，第44—47页。
[16]参见苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第8页。
[17]见史际春：《新发展观与经济法治新发展》，载《法学家》2004年第1期。
[18]参见《中国首批3家村镇银行开闸试水》，//finance．people．com．cn/GB/70846/5521337．html（人民网），2007年3月12日。
[19]参见前引（美）保罗·S·芮恩施：《平民政治的基本原理》，第178—179页。
[20]参见（美）哈维·S·罗森：《财政学》，中国人民大学出版社2003年版，第11—13页。．
[21]参见前引（美）哈维·S·罗森：《财政学》，第462—463页。
[22]参见邓峰：《经济法学漫谈：作为理想尺度的效率》，载史际春、邓峰主编：《经济法学评论（2004））第5卷，中国法制出版社2005年版，第32页。
[23]史际春、肖竹：《论分权、法治的宏观调控》，载《中国法学》2006年第4期。
[24]参见杨小云、邢翠微：《西方国家协调中央与地方关系的几种模式及启示》，《政治学研究》1999年第2期，第30—39页。
[25]参见赵燕菁：《为何与中央博弈？地方政府行为的另一种解释》，//theoy．people．com．cn/GB/49150/49152/5395215．html（人民网），2007年2月13日。
[26]参见（美）托马斯·弗莱纳一格斯特：《联邦制、地方分权与权利》，载（美）亨金、郑戈《宪政与权利：美国宪法的域外影响——宪政译丛》，三联书店1996年版。
[27]参见美国宪法第1条第9、第10款。
[28]参见史际春：《关注地方财产权——地方能够与中央平等地所有吗？》，载史际春、邓峰主编：《经济法学评论（2003）》第4卷，中国法制出版社2004年版，第351—373页。
[29]前引（美）戴维·J·登哈默《联邦制与民主》，《论民主文集》（4）。
[30]（英）哈耶克：《个人主义与经济秩序》，邓正来译，生活·读书·新知三联书店年版，第156页。
[31]前引（美）戴维·J·博登哈默《联邦制与民主》，《论民主文集》（4）。
[32]前引（美）戴维·J·博登哈默《联邦制与民主》，《论民主文集》（4）。
[33]2006年9月25至27日，《纽约时报》连载了一篇调查报告，揭露纽约州村镇法院的“黑暗”——法官不专业、无知蛮横、滥用权力、曲解法律，腐败和错案比比皆是，村镇法院受制于地方财政，缺乏司法行政监管等，当时笔者正在纽约大学做访问学者，切身感受到该文在美国法学界、司法界和社会上引起的震动。而美国的村镇司法恰恰是地方自治的有机组成部分，完全由社会自治，法官都是民选的。发达的美国尚且如此，足见中国从中央到地方都应长期实行精英治理、精英政治的必要性和合理性。see Broken Bench，This Is Not America（In Tiny Courts of N．Y．，Abuses of Law and Power；Small—Justice，With Trial and Error；How a Reviled Court System Has Outlasted Critics），The New York Times，September 25/26/27，2006．
[34]史际春、肖竹：《论分权、法治的宏观调控》，载《中国法学》2006年第4期。
[35]参见赵燕菁：《为何与中央博弈？地方政府行为的另一种解释》，//theory．people．com．cn/GB/49150/49152/'5395215．html（人民网），2007年2月13日。（中国人民大学法学院·史际春 张扬 冯辉）
