公共行政的发展经历了一个漫长的过程。在专制国家时期，公共行政被视为君主之私器，一切行政职能都属于君主的私人事务，所谓“普天之下、莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。到了“警察国家”时期，{①}国家在维护社会秩序与稳定之外，还增加了谋求人民福利和社会进步的任务，出现了所谓“福利国家”（wohlfahrtsstaat）的倾向。但此时的公共行政仍然只是作为主权者的君主的私人事务，国家所提供的福利更是君主对其子民的恩赐。{②}
18世纪以后，西方主要国家进入了所谓形式法治国时期，意识形态上奉行自由主义，经济上奉行自由竞争的资本主义，政治上三权分立制度得以确立，同时法治理念也日趋成熟。出于对国家权力的警惕，人们在赋予国家一定职能的同时，又对国家职能进行严格限定，防止国家权力的过分扩张造成对个人权利的侵害。这一时期，行政权的行使主要体现为“秩序行政”，即国家运用公权力来限制人民的自由权利，以达到维持社会秩序、国家安全和排除对人民及社会危害之目的。
随着第二次工业革命的推进，资本主义世界进入了所谓垄断资本主义时期，社会经济发展取得了巨大成就，人们的物质生活水平有了极大的提高，而人们间的社会生产关系也随之日趋复杂化，各种以前所不曾出现的社会矛盾开始涌现。在这种情况下，自由资本主义时期的公共行政理念受到了前所未有的挑战。狄骥这样论述道：“今天，作为某种复杂变革的一个结果，一方面归因于知识进步，另一方面归因于经济与工业的发展，政府的事务已经超出提供司法、警察和战争防御的范围，人们要求它履行各种各样的职能”。并且，“随着文明的发展，与公共需要相关的政府活动呈数量上升趋势，而这样所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加”。 [1]也就是说，公共行政已经不能再局限于秩序的维护领域，而必须将比此前更多的精力与关注投入到公共服务的提供方面。
政府所承担的这种为公民提供公共服务的行政方式，就是服务行政。详言之，服务行政是政府以维持人们生活、增进人民福利和促进社会运转与发展为目的，直接或间接向公民提供公民个人与市场机制所不能自行提供的公共服务，保障公民基本生活的一种行政方式。
二、服务行政的性质
（一）作为恩赐的服务行政
在中国历史上，政府从事赈济灾民、兴修水利等事务是素有的传统，各个朝代莫不如此。但对于老百姓来说，国家的公共服务是来自君主的额外恩赐，体现的是皇恩之浩荡、圣上之仁慈，而并非国民份内所应得的，更说不上什么权利。
在德国，谋求人民福利和社会进步早在警察国时期即成了国家理念之一，但当时所谓的“福利国家”亦非人们的固有权利，而仅仅是作为主权者的君主的恩赐。 [2]
在英国，政府的公共服务以历史悠久的济贫活动为典型。1601年，伊丽莎白女王颁布了《济贫法》，规定全国普遍设立济贫院。1834年，维多利亚女王颁布了新《济贫法》，加强了对贫民的控制。从英国济贫制度的历史发展看，济贫在性质上并非是政府的法律义务，接受救济更不是贫困者的法律权利，相反，济贫从一开始就带有对贫困者的羞辱与惩戒性质， [3]即使政府在客观上提供的帮助，也仅仅是政府对贫困者的恩赐。
总而言之，在二十世纪之前的大部分时间里，服务行政都是以政府（君主）的恩赐面目出现的事物，提供服务不是政府的法定义务，获取服务也不是公民的法定权利。
（二）服务行政从恩赐到权利的发展
十九世纪后期，欧洲各国的经济急剧发展，由政府提供更多的公共服务势在必行。正是在这一时期以后，服务行政的性质发生了根本的改变，从政府的恩赐而成为公民的权利──提供公共服务成了政府必须履行的法定义务。
1871年通过的德意志帝国宪法序言明确将“促进德国人民的福利”作为国家的目的。此后，德意志帝国议会在1883—1889年间相继通过了《健康保险计划》、《工伤事故保险计划》和《退休金保险计划》三项社会保险立法，首开现代社会保障服务之先河。1919年《魏玛宪法》规定，经济生活之组织，应与公平之原则及人类生存维持之目的相适应。{③}这一时期服务行政的发展，最大特点也在于国家承担的服务职责加大，性质发生了根本性变化。福斯多夫认为，“生存照顾应该视为一个独立的概念，而与所谓的‘济助’并不相同，所谓的济助，系指对陷于困境的人施予救济。值得吾人注意的是生存照顾诚然可包括济助，但生存照顾概念却非导源于济助”。 [4]也就是说，“生存照顾”在性质上已迥然不同于过去的作为国家恩赐性质的“济助”，而成为公民的权利。
在英国，Rowntree教授于1899年在调查约克城贫民状况后，提出“贫穷文化”的理论，认为贫穷的原因不在于其个人或家庭，而在于社会，济贫并非是一种施舍、慈善或恩惠，而是国家的责任，应当由政府来办理济贫工作。1908年，英国国会通过了《养老金法》，对70岁以上的老人实施免费养老金制；1911年颁布的《国民保险法》，规定工人患病、失业时可以获得安全保障；1925年颁布的《地方政府法》，把社会救助和福利事业视为地方行政，由地方政府负责主持。这样，作为服务行政重要内容的社会保障也从过去的政府恩赐性质而转向公民的法定权利性质。 [5]
服务行政由政府恩赐而向公民权利的转变至今尚在进行之中。在美国，基于权利（right）与特权（privilege）的区分，当事人在社会保障领域的利益是否享有“权利”的待遇还是一个在变动中的问题，有时是作为权利而受正当法律程序保护，有时是作为特权而不能受到正当法律程序保护。如1966年法院以福利受领者没有“权利”而驳回相关案件。 [6]到1970年代以后，法院的态度有了改变，开始放弃“权利─特权”的区分，将某些原来属于“特权”的利益承认为权利，例如工作和就业，社会福利等。 [7]在1970年的Goldberg v.Kelly一案中，最高法院第一次提出政府通过制定法而赋予公民的社会福利是一种“财产”，应当受到正当法律程序的保护。{④}
三、服务行政的类型
（一）金钱、实物给付型服务与设施、组织提供型服务
根据服务的内容与方式，服务行政可分为以下两种类型：第一类是金钱或实物给付型服务。这一类型的服务行政首先体现为服务主体向相对人提供一定的金钱与实物，如政府向符合最低生活保障条件的居民给付的生活保障金。此外，还可体现为免除相对人的一定义务，从而使相对人的财产得到消极增加，如根据《残疾人保障法》的规定，国家对接受义务教育的残疾学生免收学费。第二类是通过一定的设施、组织提供的服务。在这一类服务行政中，政府不是将一定数额的金钱或实物给付于相对人，而是先设立一定的组织或设施，进而通过该组织，或允许相对人使用、利用设施而提供服务。如政府通过建立学校、医院、图书馆等设施，以及煤气、自来水、公共交通系统等设施，为公民提供服务。 [8]
（二）维持型服务与发展型服务
这是根据服务行政的层次标准进行的分类。维持型服务指该类服务的目的在于维持人们的基本生活，或者说，若离开这些服务，人们的生活将难以为继。如电力、煤气与自来水的提供，最低生活保障的给付，灾区民众的食品、衣物、住所救济等都基于维持人们的基本生活，因而属于维持型服务。发展型服务则是指人们基本生活得以维持的基础上，为进一步提高民众福利与生活水平而提供的服务，如提供图书馆、博物馆以满足人们的精神文化需要，提供体育馆、休息设施以促进人们的身体健康与休闲娱乐等。
（三）收费服务与免费服务
这是根据服务行政是否直接向接受服务者收取费用进行的分类。收费服务指接受该服务的每一位公民，都须向服务提供者交纳一定的费用，否则即不能得到这些服务。典型的收费服务如城市公共交通服务、供水、供电服务等等。免费服务则指公民在接受服务时并不需交纳费用的服务，如城市道路的使用、接受政府的救济、领取最低生活保障金、使用免费图书馆与博物馆等等。服务行政的收费与否，并没有一个依服务的性质而截然分开的界限，很多时候它取决于经济发展水平与政府的政策，如博物馆收费与否、城市公共交通收费与否、高速公路收费与否等等。当然，任何服务总是要耗费一定的财力，所谓的免费服务仅仅指其经费全部来自于公共资金，而不象收费服务那样至少部分经费来自于使用者。
四、服务行政的范围
汉斯·j·沃尔夫等人认为，行政的范围受到人民的生活条件、国家权力和行政权力、被统治者的愿望、共同体和国家目的、科技的发展程度、行政的效率等因素的影响。 [9]具体到服务行政的范围，从该理论的首倡者福斯多夫开始，一直不曾有人作出过明确详尽的论述。
诚然，生活于现代社会的人不可能仅依靠自己的力量有尊严地生存，而同时需要依赖他人、社会以及国家（政府）。但当市场经济决定了个人、市场与政府都对个人的生存与发展承担义务的时候，同样作为外在的力量，政府应该在哪些范围内向已经融入市场的个人提供服务？政府与市场各自的职能范围如何确定？对此，法学本身是无能为力的，而经济学中的公共产品理论则在一定意义上为我们提供了分析工具。
所谓公共产品，是指那些能够同时提供给许多人享用，并且供给它的成本与享用它的效果，并不随着享用人数规模的变化而变化的产品。与私人产品相比较，公共产品具有不可分割性、非竞争性和非排他性三大特征。 [10]通常，公共产品一旦被生产出来，任何人都可以自由地进行消费，而不需要他人许可，从而出现了 “搭便车”现象。与此同时，经济学理论还证明，由作为公共机构而组织起来的政府提供私人产品，是缺乏效率的。这样，行政的范围似乎可从经济的角度推出：政府应该并且只应该向公众提供公共产品，而不需要也不应该涉足私人物品的生产。{⑤}
然而，公共产品理论只能一定程度上用以指导确定行政作用的范围，而不能明确界定服务行政的范围。首先，须由政府提供的公共产品并不都是服务性的，一些传统的公共产品如国防的安全、治安的维护等等须运用行政权力通过秩序行政来完成，并不在服务行政范围之内。其次，某些公共产品的提供，可能在结果上属于服务行政，但在手段上却属于秩序行政。如建设一处水利设施属于提供服务，但在手段上可能需要强制搬迁一些居民，又属于秩序行政。再次，公共产品理论是与市场的提供能力紧密联系在一起的，但一些政府必须提供的服务可能很难与市场联系起来，却又不得不由政府来提供。可见，尽管在一般意义上我们可以说，服务行政的范围是政府提供的公共产品中除秩序行政以外的、满足公民的生存与发展需要，尤其是物质方面需要的公共产品。但欲明确界定服务行政具体包括哪些内容，还需进一步的论证。
作为一种新型的行政方式，服务行政经历了从无到有、从少到多、从不受重视到受到高度重视、从政府的额外职责到政府的重要职责甚至主要职责的历程，目前尚处于发展过程之中。因此，考察服务行政的范围，须考虑到以下因素：1、服务行政的范围是不断发展变化的；2、必须考虑到一定的时代背景中一项服务对公民的重要性；3、必须考虑市场的可满足性；4、必须考虑对工商业自由的保护；{⑥}5、必须考虑人们生活水平的提高和国家的经济发展程度，即服务行政的范围应随着人们生活水平的提高和市场环境的变化而扩展。
在上述考虑之下，可以认为，服务行政的范围不是一成不变的，由于其内容繁多，分类繁杂，欲对其一一列举，实际上也难以做到。目前来看，至少以下事项可纳入服务行政的范围：交通方面：市内公共交通、铁路系统、公路系统等；基本生活设施方面：供水、供电、供气系统等；卫生方面：基本医疗系统、疾病预防体系等；教育方面：各类大中小学校，幼儿教育、特殊教育、职业教育等；社会保障方面：最低生活保障、基本住房保障、养老院、福利院、救灾赈灾体系等；文化设施方面：公共图书馆、文化馆、博物馆等；生活环境方面：环卫设施、清扫队等。但须注意的是，为推行经济政策而从事竞争性行业的国有企业，不应属于服务行政范围。
五、服务行政的方式与途径
（一）行政机关直接提供
由行政机关直接提供是指国家通过行政机关和人员，直接向公民提供相关服务。它以行政机关为服务的具体承担者，人们接受服务时需要与行政机关打交道，感受到的是某一服务直接来自某一具体的行政机关。行政机关直接提供的公共服务往往是单方性的服务，主要是金钱或实物给付型服务。这是由这一类型的公共服务适宜由行政机关直接提供的特性所决定的，因为实物与金钱给付型服务形式较为简单，由行政机关直接提供也不涉及相对于其它机构的效率问题，因而没必要再经过其它环节。
（二）通过公共设施提供
通过公共设施提供服务指政府投资建造公共设施，公民则自由免费使用该公共设施。这一提供方式的特征是：首先，公共设施由政府直接投资建造，至于建造过程中如何发包、如何建造等等则在所不问。其次，公民对该公共设施的使用是免费的。再次，公民直接任意使用政府建造的公共设施，使用之时不须与任何主体打交道，既不须与行政机关打交道，也不须与管理该设施的组织打交道。公民在接受这一形式的服务时，由于其不经过任何环节，因而所感受到的仅仅是在直接利用国家已经提供的服务，而不会感觉得在接受某一具体机关或组织提供的服务。因此，这种形式的服务不同于行政机关直接提供的服务，也不同于政府通过其他主体间接提供的服务。
（三）通过公务法人提供
公务法人原是法国行政法上的概念，是国家或地方团体认为某种公务的管理需要一定程度的独立性和灵活性，由行政机关直接管理不妥当时，为增加管理机构的自主能力而创设的一种法人。公务法人是公法上的机构，其设立和运行规则不受规范私法人的法律如公司法的规范，而有其独特的规则。 [11]
在中国，公务法人还不是一个法律上的概念，而仅仅是学理上的概念，学者们将履行公共管理职能的事业单位、社会团体定位为公务法人，认为公务法人与其使用者之间的关系不仅仅存在民事法律关系，也存在行政法律关系。公务法人与利用者、使用者发生行政性纠纷后，应通过行政诉讼途径来解决。 [12]
通过公务法人提供公共服务是服务行政的重要方式，如医疗服务、教育服务等都是通过公务法人提供的。在公务法人的意义上考虑服务行政的提供问题，就不能不考察我国的事业单位现象。1984年《关于国务院各部门直属事业单位编制管理的试行方法（讨论稿）》规定，“凡是为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位”。随着改革的深入与经济的发展，事业单位性质与表现形态已经变得复杂，一些名义上的事业单位实际从事的是经营性事务，在性质和功能上已经向企业转变，从名称着眼，我们已经难以将事业单位和服务行政直接联系起来。但若从“为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动”这一要求着眼，事业单位与公务法人仍有着密切联系。在这个意义上，我国公共服务中的很大一部分都是通过作为公务法人的事业单位提供的。
（四）通过公共企业提供
公共企业是以提供公共服务为目的的企业。它以服务公共利益为存立基础，在设立、运营等方面遵循一定的公法规则，但总体而言，其在运行上却按作为私法主体的企业的逻辑与规则进行运作，是企业与公共服务目标的结合。公共企业都由政府投资设立，有时由某一行政机关具体负责，但每一家公共企业在法律上都是独立主体，而不从属于特定的行政机关。通过公共企业提供公共服务是服务行政的重要方式之一，人们日常生活所必需的一些基本服务通常由公共企业提供的，如煤气、电力、自来水都来自公共企业。
与一般的企业相比，公共企业往往在某一区域内实行垄断，但同时也受到更为严格的管制，如价格上可能完全由政府定价，产品提供方式和标准上也受到严格控制。而与同为国家作为投资主体的竞争性国有企业相比，公共企业最大的特点在于以提供公共服务为直接目的，而后者则以营利为直接目的。与事业单位相比，公共企业的特点在于运行规则的不同，它在提供服务时，需要按企业的模式，出售产品并收取费用，而事业单位尽管也可能实行收费服务，但所收费用的标准却不是象公共企业那样直接取决于所提供的产品。
（五）通过特许由私法主体提供
服务行政是政府的职责，一般情况下，公共服务都由政府组织直接提供或通过公共性质的组织提供。但随着社会经济的发展，服务行政有时不再由国家或公共组织提供，而是通过国家特许的方式，由以营利为目的的私法主体在政府的规制下提供。比如政府通过BOT方式，由私人企业建立并在一定期间内经营高速公路。在通过私法主体提供公共服务的情况下，私法主体是完全以商业企业的身份，在法律规定和特许合同约定范围内，按商业逻辑提供某一服务。事实上，从服务行政的过程来看，大部分公共服务都曾经在某一个或几个阶段是由私法主体负责的，如免费提供的公共设施在建造之时由某一私营企业承包等等。
{①} “警察国家”是18世纪欧洲的一种国家形态，是由专制国家过渡到宪政（法治）国家的中间阶段。关于警察国家的进一步论述，可参见陈新民：《行政法学总论》，三民书局1997年修订6版。
{②} 有关这一时期的“福利国家”与二十世纪以来盛行的“福利国家”理念的区别，可参见［英］哈耶克：《自由秩序原理（下）》，邓正来译，三联书店1997年版，第209页。
{③} 参见《魏玛宪法》第151条。
{④} Goldberg v.Kelly，397 U.S.254，262(1970)。
{⑤} 当然，由于公共产品本身的多样性及其它的一些因素的影响，也使得公共产品并不仅仅由政府提供，其它相关机构甚至私人在一定条件下也可提供公共产品。
{⑥} 工商业自由是现代社会中人们最重要的自由之一，各国法律对此多有规定。如法国在1791年大革命期间就通过法律规定，“从即将到来的4月1日开始，任何人都能够自由地从事商业以及从事他所选择的职业和工艺”，这一规定至今有效。法国宪法委员会在1982年的一个判决中认定，工商业自由具有宪法规定的意义，只能由法律进行限制，地方团体的公务不能侵犯工商业自由。参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第487页。
