一、土地行政案件受案范围的界定
受案范围是行政诉讼受理中的一个核心问题。这个问题直接涉及人民法院司法审查权的范围，反映司法权和行政权的关系，同时也反映通过司法程序保护行政管理相对人权益的范围。根据行政诉讼法和土地管理法的有关规定，土地行政案件包括以下两种类型：（一）土地行政确权案件。土地管理法第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日30日内，向人民法院起诉。”（二）土地行政处罚案件。土地管理法第八十三条规定，“依照本法规定，责令限期拆除非法占用的土地新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉。期满不起诉又不自行拆除的，由作出行政处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”根据土地管理法和土地管理法实施条例的有关规定，可以向人民法院提起诉讼的行政处罚包括以下五种：买卖或者以其他形式非法转让土地，并且违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期限拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地，并且违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地修建住宅的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋；在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规范确定的用途的建筑物，构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除。
司法实践中，对如何界定土地行政确权案件的受案范围较难掌握，我们认为，应注意将此类案件与两类相似案件相区别。（一）相邻关系引起的与土地有关的行政案件。相邻关系的客体，是相邻土地的所有人和使用人行使土地的所有权或使用权所体现的利益，直接涉及相对人的相邻财产权，属行政诉讼法第十一条规定的“其他财产权”的范畴。这类案件属行政案件，但不能作为土地行政确权案件审理。（二）房屋产权，地上附着物所有权争议引起的与土地有关的行政案件。房屋及其他地上附着物虽与土地所有权、使用权密切相关，但不能与土地混为一谈。房屋及地上附着物的所有权并不直接针对土地权属，此类案件也不能作为土地行政确权案件审理。
二、关于原告主体资格的问题
根据审判实际，我们重点分析农村土地行政案件原告资格问题。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理，已经属于乡镇集体所有的，由乡镇集体经济组织经营管理”。以上规定反映了几个问题：（1）农村集体土地所有权的划分以村为主，可分为三类，一类是村，二类是村以下，三类是乡镇：（2）土地所有权与经营管理权是两种不同性质的权能，两种权能是可以分离的，土地所有权与经营管理权人既可以是同一的，也可以是不同的。（3）农村集体土地所有权人准确的表述应当是农民集体而不是组织。如属于全村村民集体所有的土地，其所有权人不是村委会，而是全村的农民，而村委会作为一个农村自治组织，其可以代表全村农民行使权利和主张权利，但是它不是所有权人，这对于准确确定诉讼主体是具有意义的。
确认集体土地所有权人，关系到诉讼当事人主体资格的问题，也是人民法院受理、审理行政案件的首要环节，而目前在农村许多地方，由于土地权属不明确，诉讼中涉及到主体资格问题，实践做法是：（1）确定土地所有权人，应以有关机关颁发的土地权属证书为准；（2）对于无土地权属证书的以历史上有效的证明文书为准。如“土改”“四固定”期间的有关确认土地权属的文件；（3）对即无土地证，也无历史有效证明文件或者证明文件不全，或者当事人所持有的证明文件相互矛盾，属于土地权属不清，应当由政府先行处理，政府的确权决定可以作为确定土地所有权人及诉讼主体资格的依据。
关于村民起诉，如何确认主体资格，我们认为，对于主张土地使用权的案件，只要村民与具体行政行为之间具有特定的行政法律关系，该村民认为该具体行政行为侵犯其合法权益，就可以提起诉讼。因为土地所有权，只能属于国家和集体，不能属于个人，但个人有土地的使用权，就土地使用权发生行政争议后，个人、组织均具有诉讼主体资格，但对土地所有权发生行政争议后，农民是否具有原告主体资格有几种不同观点。一种意见认为，个别的或者少数村民不能主张所有权，理由是：土地所有权是全村或者拥有所有权的集体经济组织的全体农民所有，而非农民个人所有，也不是部分人所有，所以农民个人和部分人不能主张土地所有权，只要多数人（村民或者村民代表）起诉，就有诉讼主体资格。理由是：多数村民经过讨论，只要意思表示真实一致，就可以对集体经济组织的重大事宜作出决定。《土地管理法》有关条款中多次规定，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须通过三分之二的村民会议成员或三分之二以上的村民代表通过。由此认为，少数或者个别村民不能起诉主张土地所有权，多数（三分之二以上的）可以。还有一种观点认为，这种起诉不受人数的限制，无论是一个人还是几个人都可以起诉，理由是，集体土地属于集体所有，而且在我们国家集体所有的土地包括有些集体所有的企业都有这样一个特点，每个成员的份额无法确定，因为集体所有不分份额，每一块土地只要是集体共有，其共有人都有权益在里边，基于这样的一个理由认为，只要是集体经济组织的成员或一分子，他就可以主张权利。我们同意第一种观点。
三、审理土地行政案件的法律依据
根据行政诉讼法第五十二条、第五十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律、法规为依据，并参照土地规章。但在实践中行政机关有的是依据规章以下的规范性文件进行行政管理。这就在审理土地行政案件中给人民法院提出了一个 待解决的问题，即如何界定“法”的范围并正确把握其效力，而难点又集中在能取否参考其他土地规范性文件对土地行政决定的合法性进行审查。对此，有否定和肯定两种意见。我们持肯定意见。第一，其他土地规范性文件是规章以下的其他规范性文件的一种，其作为土地行政依据是充分合法的，首先其他规范性文件的制定有法律依据。宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法分别规定地方各级权力机关和行政机关有权根据本行政区域的具体情况和实际需要，依法制定、发布规范性文件。其次，其他规范性文件的实施有法律保障。宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法对行政机关执行生效的其他规范性文件作出相关规定，使之获得了国家强制力的保证。再次，宪法和地方各级人民代表大会，地方各级人民政府组织法的有关规定，确认了权力机关对行政机关，上级权力机关和行政机关对下级机关制定的规范性文件的监督权，其他规范性文件依法接受监督和制约。这些法律规定，为其他规范性文件的法律效力提供了实质性的保证。第二，行政诉讼法第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为所依据的规范性文件。”行政复议条例第四十一条规定：“复议机关审理复议案件，以法律、行政法规，地方性法规、规章，以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据。”根据上述法律、法规规定，规章以下的规范性文件虽不是人民法院的审理依据，但却是行政机关作出具体行政行为的依据。
人民法院在审理土地行政案件，对被诉行政机关的土地具体行政行为所适用的土规范性文件进行审理时，关键要正确运用法律、法规、规章，对其制定、发布的主体程序和内容进行严格审查。
在审查中应注意的几个问题：
第一、应适用行为当时的法律，法规和政策规定。《土地管理法》（无论新旧）都无溯及力，违法行为人所应当受到的处罚和土地案件处理的依据只能适用当时的法律、法规和政策规定。作为审判人员，应当注意一点，即应适用当时的法律、法规和政策，有法律规定的适用法律，没有法律、法规的参照规章和政策，政策法律都没有规定，如有些历史遗留问题的案件就要看当地有没有一些规范性的规定，或者根据法律、政策的精神和原则来处理案件，这种情况是很多的。如何适用法律政策和有关规范性文件，我们只有根据案件的具体情况来加以掌握。
第二、地方性法规、规章与土地管理法规不一致的，应当适用高层级的法律。审判实践当中，我们遇到类似问题，一些地方性法规、规章在贯彻土地管理法过程当中，结合本地情况制定一些规定，这些规定有些与土地管理法不一致。比如，规定对违法建房可以罚款。新土地管理法在违法建房这方面比以前规定更加严格了，过去拆除和没收，新法连连没收也没有了，就是拆除。因此，对这类案件，基层法院请示的上级法院都是按高层级法律规范办，如果低层级的法律与高层级的法律规范相抵触，我们只能依据高层级法律规范执行。
第三，在实体处理上，土地管理法没有规定或规定不明确的，可以参照适用《民法通则》的有关规定，在程序处理上，特别在裁判方式上，可以参照适用民事诉讼法的有关规定。相当一部分土地行政案件是因为平等主体之间的土地所有权、使用权争议引起的，土地行政管理部门或政府作出处理决定，当事人对决定不服又形成行政争议。处理行政争议，就不可避免地要涉及到民事争议，而处理民事争议的原则必然涉及到〈〈民法通则〉〉、民事诉讼法的有关规定。因此，在适用法律上，应当参照适用。
四、正确处理被告举证与法院调查取证的关系
相当一部分土地行政案件事实难以查清，证据难以确认。土地作为一种不动产，与其他案件不同，它有其特定的方位、面积和附着物，还有土地相邻关系等。每一块土地争议的情况不同，人民法院在行政审判中要坚持被告举证原则，但是仅靠在法庭上举证质证是不够的，相当一部分案件，需要到土地争议的现场去调查、勘查、取证。当然并非所有的案件都这样要求。我们在审理案件中就遇到这样的问题，被告土地管理局已经对争议土地的面积、方位作了调查，也举了证了。但是法院现场勘查的结果却出现了很大不同。这就涉及到被告所认定的事实是否清楚，证据是否确实充分的问题。还比如，有些土地上的建筑物、构筑物涉及到相邻关系的问题，如果不到现场去看看，他说对方堵了路，对方说他挡了光，法官往往很难作出判断。我们认为，这类案件，法院本身有调查取证的权力，根据土地案件的特殊情况，作为法官一般要有必要到现场去看一看，这同被告举证原则并不矛盾。
五、保护第三人的合法权益
土地行政案件的法律关系比较复杂，即有行政法律关系，也有民事法律关系，甚至还有刑事法律关系，相当一部分案件是因为平等主体之间当事人土地纠纷协商不成，经过行政机关或者政府处理，对处理不服起诉到法院，原纠纷中的双方，起诉的一方是原告，没起诉的就成了第三人。法院在处理这类案件时要注意保护当事人的合法权益，特别是诉讼权利。我们发现，有些土地案件，法院在审判处理时没有把应当参加诉讼的第三人列入，这不仅对当事人的实体权利有影响，同时也限制和剥夺了当事人的诉讼权利。在这里我们认为，凡是被诉具体行政行为有法律上的利害关系的人或者组织，在法院有可能改变被诉行政行为的效力的时候，都有权利参加诉讼，发表意见，这是公正程序的起码要求。土地案件特别是在受理这一环节上，凡平等主体之间演变的土地行政争议，一方起诉，另一方不起诉，应当通知另一方参加诉讼。
作者：缪锟
