一、公众参与意识
积极的参与意识和良好的环保理念，是公众参与循环经济的基本前提。这是因为，一方面，如果公众参与意识不足，参与者处于被动状态，那么公众参与的目的将很难实现。但是，由于环境资源的公共物品属性，以及参与者基于参与成本的考虑，使得“搭便车”便成为一部分公众的理性选择；同时，在中国延续了数千年的“官本位”思想、“草民”意识以及对“权利”讳莫如深和对“义务”过分推崇的国家本位观念，也一定程度上抑制了公众参与的积极性及社会批判精神的发扬；再加之我国公有制下的政府垄断对资源的再配置传统使得公民无形之中培养出“事不关已”的态度，只意识到要成为被管理的“良民”，而没有认识到自身具备参与和管理公共事务的责任和权利。 [2]因此，社会公众对参与包括环境管理在内的政府公共决策的漠视即成必然。另一方面，循环经济作为一种全新的经济发展理念与发展模式，它的实现，需要公众具有较高的环境保护意识与资源节约和循环利用理念。在我国，尽管社会经济有了快速的发展，人民生活水平普遍提高，但是，人们对循环经济以及物质、资源循环利用的知识了解非常有限，公众的环境保护意识、资源节约与产品循环利用的观念尚未普遍形成。国家环境保护部和教育部曾就公众环保意识做过一次全国性的调查，结果发现：只有25%的公众在购物时考虑到环保因素，35%的人愿意为了环保而接受较高的价格，30%的人在处理废弃物时符合环境道德要求。 [3]由此可以看出，我国公民的环境意识和资源节约利用观念总体来讲，还处于较低的状态，符合循环经济发展要求的环保理念与价值观尚未形成。
在国外循环经济实践比较好的国家，社会民众通常都具有强烈的参与意识和较高的环境保护与资源节约观念。据一项民意调查显示，76%的美国人认为自己是环保人士。而且，一些研究人员也认为，环境保护主义已经彻底融入美国人的核心价值观念，成为美国共识的一个重要组成部分。 [4]美国政府也十分重视运用各种手段宣传循环经济。美国环保局与全国物质循环利用联合会专门开设网点，宣传有关资源再生利用的知识，并把每年的11月15日定为“美国回收利用日”。公众对于垃圾处理和回收等有任何问题，都可拨打“311”热线得到答复。德国政府同样十分重视对公众环境意识的教育与培养。1980年联邦德国文化部长联席会议决定，把环境教育作为德国中、小学的义务教育课程，目的是使青少年学生懂得人与环境之间的关系并了解环境变化中尚存的问题，从而培养自己的环境意识，珍惜和爱护大自然。此外，各州还开设了大量的职业基础培训，以便学员以后可以通过再培训或是直接从事环保事业，加深对环境保护的了解。 [5]
民众对政府公共决策参与的“谨慎”与“漠视”，显然与环境决策的民主化与科学化之发展趋势相悖。因此培养和提高公众的参与意识和环保理念成为当务之急。首先，要着重培养和树立公众的环境权意识，采用多种渠道激励民众的参与热情。让民众认识和了解政府环境决策与自身利益的相关程度，以及自身在决策过程中话语权的缺失将可能会导致自身或后代经济或者健康利益受损的不利后果，从而促使其积极参与政府环境决策。即，要形成积极参与的思维模式，抛弃传统的“接受逻辑”，变被动参与为主动介入。其次，要加强对社会公众参与意识和参与能力的培养与提高，要求政府、民间环保组织以及新闻媒体充分发挥其职能，广泛开展宣传和舆论引导，加强对公众循环经济知识、环境伦理观念以及相关法律、法规的宣传、教育，从根本上改变人们的生产和生活方式，不断培养公众的节约资源和保护环境的意识，引导社会公众树立节约资源观、环境友好观、人与自然和谐共处观，把与发展循环经济密切相关的生态环保和资源节约逐步变成全体公民的责任意识和自觉行为，从源头上减少废物和污染。同时，应借鉴德国经验，在中、小学阶段开设环境教育课程，加强对青少年的环保教育，使下一代自幼树立环境意识，注意节约资源，保护生态，形成以教育影响学生，学生影响家长，以家庭影响社会的良好氛围，使绿色消费理念与环境保护意识深入到每个家庭的日常生活。
二、公众参与主体
循环经济的建设涉及到社会经济生活的方方面面，需要社会上每一个体成员的广泛参与才能实现。他们的参与，是实现循环经济的基础和保证。但是循环经济的建立与形成，是一项复杂的系统工程，需要在民众之间广泛宣传，需要物质上的巨大投入，需要技术上的不断创新，需要政策与法律上的外部保障。在此过程中，个体的声音往往极其微弱，力量也相对有限。在利益表达及与政府互动中的力量过于弱小，无法形成真正的对话和参与，即使提出了建设性的建议和思路，也不大可能受到政府或相关部门的重视。所以，公众参与不应仅限于个体层次上的参与，而应是包括社会各界，特别是民间环保组织的参与。因为，民间环保组织作为一种自愿结合的组织性力量，有较强的信息拥有、经济实力和社会影响，在社会宣传、利益表达、政治参与等方面与个人相比具有不可替代的优越性。
在国外一些发达国家，环保非政府组织（Non-Governmental Organization）非常活跃。在日本，各种以“爱护地球”、“保护环境”为主旨的民间自愿性组织很多。这些民间团体都属于非营利性的社团组织，其成员多是环保志愿者，他们利用空闲时间，积极致力于循环型社会的建设事业。德国在发展循环经济中，非营利性的社会中介组织也发挥了政府和企业难以替代的独特作用。如德国的包装物双元回收体系（Duales System Deutschland）是德国专门组织回收处理包装废弃物的非营利社会中介组织，该组织成立于1995年，由95家产品生产厂家、包装物生产厂家、商业企业以及垃圾回收部门联合组成，目前有1.6万家企业加入。DSD将有委托回收包装废弃物意愿的企业组织成网络，在需要回收的包装物上打上“绿点”标记，然后由DSD委托回收企业进行处理。 [6]该组织对于推动德国包装物的回收利用起到了十分重要的作用。当前，发展循环经济的理念已成为国际上一种新的潮流和趋势，各国的环保NGO也开始把这一理念融入自身的各项绿色行动。由于其成员大多具有较高的专业素质和环保理念，因此，其在普及循环经济知识，对公众进行环境教育，代表公众利益参与政府环境决策，监督环境政策、法律的实施和推动企业的履行环境责任发挥着不可替代的作用，并日益成为促进可持续发展的一支重要力量。
根据2006年《中国环保民间组织发展状况蓝皮书》公布数据，在我国共有民间环保组织2768家，从业人员22.4万人，其中全职人员 6.9万，兼职人员 15.5万。由政府部门发起成立的环保民间组织占 49.9%，民间自发组成的占 7.2%，学生环保社团及其联合体占 40.3%，港、澳、台及国际环保民间组织驻大陆机构占 2.6%。这些民间环境组织在传播绿色消费理念，提高公众环境意识，维护公众环境权益以及参与国家环境决策等方面发挥了积极的作用。但是，从总体上讲，我国民间环保组织开展公益活动所需的政策、法律环境和激励机制不完善，生存空间狭小，而且这些环保组织大部分是由政府设立、扶持的官办型组织，真正由民众发起成立的草根型民间环保组织寥寥无几。这些环保组织无论是在规模、实力上还是在影响力方面都与发达国家有很大的差距。由此决定，我国民间环保组织在推动循环经济建设中的作用也就十分有限，尚未起到其应有的作用。因此，在我国目前，重点是培育和壮大一批能够承担循环经济与环境保护的民间环保组织与团体。政府、企业和社会广大公众都应当重视和支持民间环保组织的发展，特别是政府及立法部门，应当通过立法与政策扶植，如放宽对民间环保组织的设立条件，加快民间环保组织的审批程序，对民间环保组织实施减、免税措施以及适当的财政扶植等等，积极培育和促进我国民间环保组织的形成、发展与壮大，不断发挥其在发动、引导和保障公众参与环境事务以及循环经济建设中独特的和不可替代的重要作用。
三、公众参与内容
虽然，我国一些重要的法律如《环境保护法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《环境影响评价法》等都规定了公众参与的相关条款，但是，我国有关公众参与的立法并不完善，主要表现在：一是公众参与的领域非常有限，主要侧重于对环境影响评价的参与上，而对公众参与环境决策、参与环境法律法规的制定以及参与环境公益诉讼等方面的立法仍然缺失；二是我国环境立法大都缺乏对公众环境保护责任的相关规定，没有明确公众在循环经济建设中应当承担的义务与责任，致使公众参与循环经济实践的能动性多取决于个人的环境意识水平及政府的倡导呼吁，成效十分有限。
在国外公众参与制度建设比较完善的国家，其在立法上对公众的范围与领域都有较为明确的规定。美国《国家环境政策法》第1条第3款规定：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献。”其后，在《联邦行政程序法》、《资源节约与回收法》、《综合环境反应、补偿与责任法》、《清洁水法》以及其他政策文件和行政命令中也就公众参与问题做出了较为详尽的规定。 [7]而且从其实施情况看，在“过去的三十多年里，在决定如何管理和保护环境方面，公众参与确实已经具有了举足轻重的影响力。” [8]因此，在美国，这些法律、法规对于推动公众参与环境政策制定，实现环境决策的民主性与科学性起到十分重要的作用。日本在2000年通过的《建立循环型社会基本法》第12条明确规定了国家、地方政府、企业和公众合理分担责任。而公众的责任就是尽量“通过延长产品的使用时间、使用再生产品、协助循环资源的分类回收、抑制废弃物的产生、促进产品作为循环资源的合理利用，同时协助国家和地方公共团体实施循环型社会形成的相关政策。”
因此，要进一步完善公众参与立法，明确公众参与循环经济的主要内容。笔者认为，主要包括以下三个方面：
第一，立法与决策参与。要求国家立法机构、环境保护主管部门在制定循环经济政策、法律、法规时，要吸收社会公众广泛参与，征询、听取社会公众的意见和建议。“制度化的公众参与使立法在与民众间的沟通中实现自己的社会性，同时，又因为民众的支持而保持自己的独立性和合法性基础。” [9]通过立法的公众参与可以在相当程度上赋予法律的正统性、民意性和权威性，使所立之法易于被公众接受和服从，在一定程度上为未来法律的执行清除了某些潜在的阻力。同样，在政策的制定过程中，通过公众参与使政府决策与公众需求相契合，从而有利于加深公众对公共政策的认同感，增强公共政策的合法性，克服公共政策的有限理性，提高公共政策的科学性，从而有利于政策的有效执行。 [10]
第二，监督参与。主要是指公众对环境政策、法律的执行情况、环境影响评价、企业环境责任的履行情况以及重大环境事故处理等方面的介入与参与。虽然现有的法律已经赋予了公众对一些环境污染事件有举报的权利，但对于举报后事件的处理以及结果的反馈并未明确，由于缺乏配套的程序性规定，举报目的能否实现，很大程度上取决于政府相关部门重视与否，其结果往往使得这些权利形同虚设。因此，必须进一步完善公众参与监督立法，明确公众参与权利与程序，加强公众对环境监督的参与力度，以保证政府、企业涉及循环经济发展的行为的全过程符合社会公众的根本利益和要求。
第三，自为性参与。社会公众是社会物质资源和产品的直接消费主体和废弃物的排放主体，因此，每个人在循环经济建设中都扮演着重要角色和承担着重要责任。因此，必须明确公众在循环经济建设中应当承担的责任与义务。笔者建议，借鉴国外经验，在我国未来的循环经济立法中就公众在循环经济建设中应当承担的责任进行明确规定。这种责任可以分为两个层次，第一层次是法律强制责任，即在消费过程中注重对垃圾的处置，不造成或尽量少造成环境污染，明确公众对其消费中产生的废旧物质承担一定的回收义务，公众必须按照要求对垃圾进行分类投放，不得随意丢弃废弃物，否则就要受到经济上的处罚；第二层次是一种环境伦理责任或道德责任，即积极倡导公众参与绿色选择和循环消费，包括鼓励消费有利于资源节约和环境保护的产品以及未被污染或者有助于公众健康的绿色产品，倡导公众从事有利于环境保护和循环经济建设的行为。
四、公众参与途径
如前所述，我国目前环境立法中有关公众参与的条款并不鲜见，但这些法律条款规定大都过于原则和抽象，通常只是用“征求所在地有关单位和居民的意见”等字句来表述，对于公众参与的方式、步骤和程序鲜有规定。由于程序性规定的缺乏，在实践中无法操作。这种重实体、轻程序的立法结果，必然导致公众无法参与和不能参与。我国的环境影响评价虽然已经形成了一定程度的公众参与，但参与的广度和深度都远远不够。环境评价过程中影响受众、环保NGO的参与大都流于形式，评价技术主体无非在环境背景现状调查的时候走访一下当地公众，或者以发放问卷的形式就有限的几个问题做简单的了解，而很少就替代方案对环境的预期影响与公众做更深层的互动，在评价过程中大都侧重以已有的经验和所凭借的技术为准；报告书的评审阶段，公众参与方式以专家论证为主，参与的公众多局限于学术研究机构和地方政界的精英层次。因此公众参与对决策本身没有多少实质性的影响。
而在国外公众参与制度运行比较良好的国家，通常都有较为完善的公众参与程序予以保障，并通过不断创新公众参与方式、途径，以更好地实现公众参与的目的。美国在20世纪90年代以后，公众参与联邦环境决策的规模明显激增，传统以征求公众意见和公开听证为主要特点的公众参与方式已经不能满足公众的参与要求，因此，联邦政府部门和机构通过不断创新参与途径，以满足公众参与的需求。“在这些浩如烟海的程序中，以面对面的讨论、解决问题和建立共识为特色的公众参与方式已经加入到传统的公开听证和公开评论程序。政策对话、利益相关者咨询委员会、公民陪审团、简易调解以及其他各种各样为人们现在所熟悉的程序都成为公众参与组合的一部分。” [11]在1992年6月联合国环境与发展会议通过的《里约宣言》也明确提出，“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区的危险物质和活动的资料（Access to Information）；并应有机会参与各项决策进程（Access to Process）；各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序（Access to Justice）。” [12]
因此，笔者认为，要有效实现公众参与的目的，必须建立行之有效的公众参与程序，创新参与途径，具体来说，应当就以下几个方面进行明确：
第一，完善信息公开制度。获取信息权作为一项基础性和战略性的权利，支撑着民主社会的构建和完善，它是公众参与决策、实现权利的前提。没有信息公开，公民不了解政府决策、决定的事实根据、形成过程、基本目标、预期的成本和收益等情况，就很难对政府的相应决策、决定进行评价，提出自己的意见、建议，公民参与很可能就只是一种走过场。参与的公民虽然也会提出自己的意见、建议，但所基于的只能是他自己掌握的有限的局部信息，而且可能是错误的信息。因此，通过法律建立经常性的、规范化的政务信息公开制度对于保证公众参与的真实和有效是极为重要和必不可少的。 [13]同时，企业是环境污染和生态破坏的主要行为主体，也是承担环境保护责任的主要责任主体，企业环境信息向公众公开，对于实现公众环境权和落实企业的环境责任极为重要。 [14]通过企业环境信息的公开与披露，可以有效满足社会公众对企业环境信息的需求，并借助公众舆论和社会监督，对污染环境和破坏生态的企业施加压力，促进其进行技术改造和革新，将环境保护与其经济利益结合起来，从而降低企业经济活动中对环境可能造成的不利影响。而且，通过环境信息公开与披露，可以为其他相关企业提供可资借鉴的环境保护和资源循环利用信息，引导其在循环经济理念的指导下实施绿色经营，开发绿色产品和服务。
第二，拓展公众参与程序。2006年3月国家环保部出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》，根据规定，公众参与环境影响评价的形式主要有调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式；建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织；公众可以在有关信息公开后，以信函、传真、电子邮件或者按照有关公告要求的其他方式，提出意见或建议；建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。可以说，它是我国目前有关公众参与程序最完善的规定。但该规定仅局限于公众对环境影响评价项目的参与权，在适用范围上明显过于狭窄。 [15]因此，应当进一步扩大该程序的适用范围，在政府环境立法、环境决策制定、重大环境污染事故处理中予以适用；同时，不断创新公众参与的方式与途径，吸引和便利公众参与环境事务与决策。
第三，建立环境公益诉讼。环境公益诉讼，是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼的出现，不仅是公众环境意识觉醒和司法进步的表现，它的广泛推行，对便利公众参与国家事务的监督和公共事务的管理，对扩大公民对环境公共事务的有效参与，促进社会公平、正义，构建和谐社会，推进环境决策的民主化进程，提高社会的法治化水平，乃至落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，都具有十分积极的促进作用。因此，应当借鉴国外先进立法，在我国确立此项制度，以完善公众参与的途径，并进而推动我国环境保护和循环经济的发展和实现。
