城市是人类文明发展的标志，是该地区政治、经济和文化的中心，城市的发展离不开规划和建设，而建设又离不开城市管理；城市管理是对城市中的人和物实行综合管理，并进行导引、规范、治理、经营和服务，为广大市民提供一个优美的环境、一个优良的秩序、一个优质的服务、一个优化的管理。城市管理是生产力、是一门科学、也是城市经济发展的动力，我们应该走出“重建设、轻管理”、“重经济，轻环境”的误区，落实科学发展观，积极营造与城市经济发展相适应的城市管理体制和城管执法机制，努力构建社会主义和谐城市，不断促进社会主义和谐社会建设，不断促进物质文明、精神文明、政治文明的协调发展，不断促进人的全面发展和社会的全面进步、促进城市管理又好又快发展。   　　自1996年《行政处罚法》颁布实施以来，有立法权的城市根据国家法律、法规制定了城市管理地方性法规，落实了城市管理体制和城管执法机制，并根据《行政处罚法》第十六条的规定、《地方组织法》第六十四条的规定，地方政府有权根据精简、效能、统一的原则，决定一个政府的工作部门实施有关行政机关的行政处罚权，同时符合《公务员法》的要求，通过立法程序赋予城管部门为执法主体，是本级人民政府直接领导下的行政执法机关，明确规定城管部门的执法权限，执法范围、人员编制、实现职权法定；凡涉及城市管理的行政处罚权都交由城管行政执法局实施，同时，在城市管理领域实施公安协同机制和法院行政庭联动机制，为城管执法提供法律保障。   　　一、城市管理环境令人担忧。   　　城区脏、乱、差、吵、交通秩序、治安秩序、流浪人员的疏导、无证生猪屠宰、黑摩的经营、流浪狗管制、城区禁鞭、文化市场黑网吧、无证行医、城中村违章建筑、占道经营、出店经营、无证夜市和饮食摊群、煤改气、小贩沿街叫卖造成的噪声污染、违法偷排废水、门前四包、庭院绿化、酒店的油烟污染、城区菜市场规划缺乏、污水处理工厂的正常运行、垃圾分类回收、垃圾填埋、垃圾发电等缺失和无序现象，已经影响了城市的品味和形象，制约了城市经济的发展，对招商引资带来不利，创业城市和宜居城市大打折扣，可以这样说是四城联创的拦路虎。   　　二、城市管理期盼法律保障。   　　常见这样的现象：“城管队员一声吼、违法违章人员先动手”，暴力抗法以及城管队员遭遇有关职能部门的传唤和讯问时有发生，暴力抗法事件往往以民事纠纷事件处理；由于城管体制和执法机制不顺，缺乏法律保障，造成城管执法流于形式，城市管理治标不治本，丧失了城管执法的刚性原则，法律的权威性大打折扣；导致顺畅而又和谐的城市管理无法实施，奉法者强，就是说奉公守法者特别是执法者应该成为社会的强势群体，我国城管却有时沦为执法的弱势组织，这一反常现象令人深思。   　　宣传教育在先，执法程序在先，对群众不理解的反复劝导，对群众的需求积极引导，对有条件解决困难的积极疏导，全国城管都在坚持这样严格要求自己的队员，去年3月份全国“两会”期间，人大代表、政协委员再度提出城管执法期盼法律保障，希望国家早日出台《城市管理法》、《相对集中行政处罚法》。   　　三、城市管理需要综合执法。   　　“法无明文规定不能随意行政、法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚，行政执法机关是法律的产儿”。不能说每出台一部法律就成立一支执法队伍去执法，这是违背《行政处罚法》和《组织法》的有关规定的，我国城管走综合执法道路势在必行，在城市管理领域积极消除多头执法，重复处罚、职责交叉、执法扰民现象，权力和利益脱钩，权力和责任挂钩，积极营造与城市经济发展相适应的城管体制和执法机制，积极与国际接轨，是符合科学发展观要求的，这是四城创建的需要，也是构建社会主义和谐社会的需要。   　　四、城市管理呼唤地方立法。   　　自1996年以来，有立法权的城市根据国家的法律、法规制定了城市管理地方性法规，然而十年来，我国城管执法没有一部独立的法规来作为执法依据，没有落实城管体制和城管执法机制，城管执法无法可依，必然带来执法的无序状态，长效管理和精细化管理成为空谈，队员执法也就不规范。而行政执法都明确要求，要有行政执法主体，确凿的违法事实，明确的执法依据，符合法定程序，遵循实体法和程序法的有关规定，实现城管执法职权法定。   　　鉴如我国城市管理和城管执法的现状，特提出如下建议：   　　一、积极推行城市管理相对集中处罚权工作，为城市管理提供法律保障。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定》、《组织法》和《公务员法》的规定将城市管理领域的行政处罚权交由城管局实施，将城管局纳入行政编制，是本级人民政府直接领导之下的行政执法机关。   　　坚持“精简、统一、效能”的原则，解决城市管理中的职责交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、行政效率低下等问题，通过推行城市管理相对集中处罚权工作，进一步完善城市管理体制，建立一支运转协调、廉洁高效、公正透明、行为规范的城市管理综合执法队伍，将城管工作法治化、民主化、科学化。着力提高我市城市管理水平，提升城市品味和形象，促进我国政治、经济文化和社会协调发展，符合科学发展观要求。   　　依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》精神，依法将城市规划、市容环境卫生、市政工程、城市绿化、公用事业、工商无证占道经营、文化市场黑网吧、卫生无证行医、无证牲猪屠宰、交通“黑的”经营、流浪狗管制、城区禁鞭、城市流浪人员的疏导、交通违章占道停靠、城中村违章建筑拆除等管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权及国家决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权，由城管行政执法局实施。   　　行政处罚权集中行使后，有关部门不再行使已经集中的行政处罚权。仍然行使的，作出行政处罚决定一律无效。   　　落实城管执法管理体制，建立统一指挥、分级管理、分区（街道）负责、以区（街道）为主和市、区（街道）双重领导的城市管理行政执法体制。落实城管公安协同机制，组建城市管理警察支队，负责配合、保障城市管理行政执法。   　　二、科学管理，优化城市规划，保证城市管理的正确性，为四城联创把握方向。“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一条龙”，要不断完善城市功能，提升城市品味，不断优化城市环境。加大对菜市场、公共厕所、临停车站、煤气管道、盲道、电力和通讯管道、消防通道、绿化小游园的科学规划建设。   　　三、民主管理，保证城市管理的合理性，将四城联创公众化。   　　“人民城市人民建、人民城市人民管”落实城市管理体制和执法机制之后，应完善两级政府、三级管理、四级网络，完善门前四包和庭院绿化标准，城管进街道、社区、郊区、机关、学校、乡镇和农村；完善城市管理听证会制度，完善城管舆论宣传导向，积极将城市管理和四城联创推向公众化。建立城管、规划、公安、工商、环保、旅游等相关部门的联动机制，由城市管理委员会统一指挥和协调，构建城管大格局。   　　四、依法管理，保证城市管理的合法性，将四城联创法治化。“三分建设、七分管理和执法”，应根据国家的法律、法规制定城市管理实施办法，实现城市管理职权法定，做到依法行政、文明执法、严格执法，城管为民，代表最广大人民群众的利益，保证城市管理的合法化和法治化，为四城联创保驾护航。坚持效能便民的原则，将涉及规划、市容、绿化、公用事业和其它涉及城市管理的行政许可权交由城管行政许可中心集中审批。坚持有权必有责、用权受监督的原则，完善城管数字化网络，积极为市民提供服务，开启12319城管投诉电话，对市民反馈的热点、焦点问题，由城管指挥中心调配执法队员及时处置，体现依法行政、城管为民的执法理念。   　　五、为城管执法提供必要的装备。必要的装备是城管依法行政、行政强制措施能否顺利实施的前提条件之一，这是构建和谐城管、法治城管所需要的行政保障。   　　六、疏堵结合，以人为本、文明执法，努力构建和谐的城市管理。就业是民生之本，也是人民群众赖以生存和发展的首要条件，我们在严厉打击违反城市环境的违法行为时，也要采取“疏”的措施，在城市规划区设立必要的配套设施及商业市场，为经营户提供创业岗位；在不影响交通和市容环境的情况下，定时、定点开放背街小巷，为经营户提供方便，由城管队员维护秩序，并提供无偿的服务。依法行政，城管为民，努力构建和谐、顺畅的城市管理格局，服务城市经济建设，是社会主义和谐社会建设的需要，更是全面推进小康社会建设的需要。   　　新时期，积极营造与城市经济发展相适应的城管体制和城管执法机制，积极打造创业城市、宜居城市、和谐城市，服务于城市的政治、经济、文化和社会发展，是科学发展观的具体表现，也是“三个代表”的要求，更是社会主义和谐社会建设、促进三个文明协调发展、促进人的全面发展和社会的全面进步、全面推进小康社会建设的需要。   　　二00八年元月三日

【作者简介】
邱雪兵，湖北省鄂州市城管局任职。