司法实践中，要求履行法定职责类案件通常不设第三人。理由在于，行政机关是否存在不作为，不会直接确立第三人的权利义务。如果法院判令行政机关履行法定职责，行政机关作出行政行为后，第三人自可通过对该行政行为的复议、诉讼进而实现自己的权利救济。笔者认为，此观点有失偏颇，特别是在被侵害人要求行政机关履行行政处罚的法定职责时体现得特别明显。原因在于，在案件的实际审理过程中，往往不区分行政机关程序上的不作为和实体上的拒绝行为，而一律归入履行法定职责类案件，并且对案件进行实体审理，这一点从最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项“起诉被告不作为理由不能成立的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求”的规定可以看出。这种做法的后果是，在审理要求履行处罚的法定职责案件中，往往就确立了违法行为是否成立，是否应该处罚。在此情形下，如果不追加第三人就进行实体审理会产生问题，笔者试举例说明。

  　　甲向规划行政部门提出申请，认为邻居乙搭建违章建筑影响了其通风、采光，要求对乙进行查处。规划部门答复不予受理。甲以规划部门为被告提起行政诉讼，要求被告履行法定职责，对乙的违章搭建行为进行查处。法院在没有将乙追加为第三人的情况下对案件进行了审理，认为乙的建筑没有相应的批准手续，属于违章建筑，判令被告履行对乙违章搭建行为进行查处的法定职责。判决生效后，规划部门对乙作出行政处罚，责令乙限期拆除违章建筑。其认定为违章建筑的证据即前述的生效判决，除此之外无其他证据。乙不服行政处罚决定，提起行政诉讼，认为规划部门认定事实不清，证据不足。规划部门辩称，依据证据规则的规定，经生效判决确认的事实，当事人无需举证。

  　　在以上案例中可以清晰地看到，前一行政诉讼案件中，在乙没有参加诉讼程序的情况下，判决已经确定了其实体上的义务，即其行为的应受处罚性，这对乙而言是很不公平的，他没有机会为自己辩护。在后一行政处罚案件中，根据证据规则，生效判决确认的事实，当事人无需举证，行政机关对于违法行为成立这一节事实，只需提交相应的生效判决。这等于行政机关认定乙违章搭建的证据没有经过乙的质证，显然与证据规则相违背。乙只能举证来推翻生效判决确认的事实，这显然对乙不公正。即使乙能够提供充分的证据证明前一判决认定的事实错误，依据证据规则的规定，也只能由法院启动再审程序来完成。从现实情况来看，启动再审程序是相当困难的，即使启动再审程序，从司法成本的角度考虑，也是对司法资源的浪费。

  　　通过以上分析，笔者认为，在要求履行行政处罚法定职责类案件中，如果申请者在申请时提出了明确的被处罚对象，法院如果在案件中对应否处罚进行实体审理，应当将可能的被处罚对象追加为第三人，因为行政机关应否对其作出处罚与其有法律上的利害关系。

  　　在要求履行行政处罚案件中，之所以需要追加可能被处罚者作为第三人，是因为该案件审理中认定的事实会影响其权利义务。同理，与已作出的行政处罚决定有利害关系，也不仅仅是指行政处罚决定的结果影响其权利义务，还应当包括行政处罚决定认定的事实影响其权利义务，当然，这里的事实是指法律事实，即能够引起法律关系发生、变更和消灭的事实，与该事实有关者应追加为第三人。

李金刚