【内容提要】刑事立案监督对维护公平正义、减少和遏制有案不立、有罪不究、以罚代刑等执法不严现象发挥了积极作用。但刑事立案监督正面临着一些难点问题，已陷入困境。 本文从刑事立案监督的对象、范围及一般程序入手，对其存在的一些问题进行了剖析并对如何 改革完善进行了论述。
【关键词】刑事立案监督 困境分析 改革完善
刑事立案监督是 刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要刑事诉讼监督职能， 对于维护司法公正，保障人民群众合法权益具有重要意义。但当前，检察机关刑事立案监督工作正面临着诸多问题，急需加以解决。
一、刑事立案监督的概念及法理特征
立案是指公安机关、人民检察院、人民法院对报案、控告、举报和犯罪人的自首等方面的材料进行审查，判明是否有犯罪事实并需要追究刑事责任，依法决定是否作为刑事案件交付侦查或审判的诉讼活动。立案是办理刑事案件必须经过的一个诉讼程序，是刑事诉讼活动开始的标志。为及时有力地打击犯罪并切实保障公民的合法权益，我国刑事诉讼法在总结刑事司法工作实践的基础上，赋予了检察机关的一项新的法律监督职能——刑事立案监督权，专门对侦查机关的刑事立案活动进行监督。刑事立案监督权，使人民检察院作为国家法律监督机关的地位得到了进一步的强化和明确，是刑事诉讼中保障人权的重要方面和环节。
刑事立案监督是指人民检察院对公安机关应当立案的案件而不立案侦查以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。 其法理特征首先表现为刑事立案监督是一种司法救济程序，而不是刑事立案程序必经的法定监督；其次，从刑事立案监督的目的来看，是为了纠正刑事立案主体在刑事立案活动中的司法不公现象，确保刑事立案活动正确合法地进行，防止司法腐败，维护司法公正，保障刑事案件当事人的正当权利，确保国家法律统一、正确地实施；再次，刑事立案监督具有强制性。检察机关发出的《要求说明不立案理由通知书》、《通知立案书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法意见书》具有强制性，刑事立案主体必须按要求及时履行职责，否则即为违法；其四，刑事立案监督既包括依据刑事实体法进行的实体监督，又包括依据刑事程序法进行的程序监督。其实体监督主要是对刑事立案条件等的法律监督；其程序监督主要是对刑事立案程序是否规范以及管辖等的法律监督。
二、刑事立案监督存在的问题剖析及对策研究
1、对于刑事立案监督对象不全面的问题。 《刑事诉讼法》规定： “人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案的理由不能成立的，应当通知公安机关立案 ，公安机关接到通知后应当立案” .同时《人民检察院刑事诉讼规则》规定：“ 人 民检察院审查逮捕部门或者审查起诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案的，应当建议侦查部门报请立案侦查；建议不被采纳的，应当报请检察长决定。”据此，检察机关自侦案件也被纳入了立案监督的范畴。按照刑事诉讼法规定，刑事立案监督的对象只局限于公安机关，对其他同样具有刑事立案职能机关的刑事立案活动的监督就明显缺乏法律依据。例如司法实践中经常会遇见这样的情形：某些轻伤害案件，公安机关接到接案后要求被害人去人民法院自诉，而人民法院 却认为属公诉案件，应当由公安机关侦查，互相推诿，导致被害人要求检察机关对公安机关立案监督。而检察机关只能是对公安机关进行刑事立案监督，无法对人民法院进行刑事立案监督。可见，人民法院的刑事立案行为就成了不受监督的盲区。这样一方面对这部分案件的监督检察机关无法可依，另一方面公民的合法权益也不能有效保障。笔者认为，有必要提高立法层次，在刑事诉讼法中明确将人民检察院、人民法院的刑事立案活动纳入立案监督范围。
2、对于刑事立案监督内容不健全的问题。 按照《刑事诉讼法》规定，刑事立案监督的内容只能是应当立案侦查而不立案侦查的情况，对不应当立案而立案侦查的情况则不在立案监督内容之列，由于立法上的疏漏和缺陷，造成了检察机关对违法立案行为无法实施应有的监督。如果只对违法的消极立案行为实施监督而对违法的积极立案行为不实施监督，立案的合法性、公正性就失去了保障，这样的刑事立案监督机制就是片面和不科学的。虽然高检院批捕厅对此问题做了解答：“人民检察院发现公安机关不应当立案而立案侦查的，应当认真慎重地审查，公安机关确属不应当立案而立案的，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第 378条的规定， 对公安机关没有提请批准逮捕的，可以向公安机关提出纠正违法意见，在办理此类案件时，要从严掌握”。但这只是高检院一家之言，而非与公安机关联合行文，而且措施的力度不强，仅限于“提出纠正违法意见”，在现实操作中难免会束手束脚。笔者认为，公安机关“不应当立案侦查而立案侦查”反映的是忽视人权、以刑事手段查处一般违法行为的违法现象，具有更大的社会危害性，更容易引起民愤，导致法律威信丧失。因此，立法上应充实监督内容，把立案监督的内容规定为“整个刑事立案监督活动”，尤其应将“不应当立案侦查而立案侦查”的情形纳入监督范围。
3、对于刑事立案监督手段不完善的问题。 按照《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的相关规定，目前检察机关开展刑事立案监督的手段只有要求公安机关说明不立案理由、通知公安机关立案、提出纠正违法意见、建议自侦部门立案侦查等寥寥几种，且这些手段无一例外都具有程序性强而强制性弱的特点，致使刑事立案监督权在实践中往往不能得到有效行使，效力大打折扣。笔者认为，完整的刑事立案监督权应当包括对刑事立案活动的知情权、调阅案件材料权、对刑事违法立案或不立案行为的质询权、对刑事违法立案或不立案行为的纠正权以及不执行刑事立案监督决定的实体处置权等。应当专门制定进行刑事立案监督的具体办法及细则，增加可操作内容。对刑事立案监督案件的受理、审查、移送、反馈、答复等各种环节都应制定明确的时效规定，防止侦查机关消极拖延的现象。而且，要明确《说明不立案理由通知书》、《通知立案书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法意见书》等的法律效力。在通知公安机关立案后，应监督其执行情况，如不执行，应赋予检察机关对不积极履行法定职责的侦查人员建议处分权，建议侦查机关或纪检监察机关对违法人员给予一定的党纪政纪处分。如构成犯罪，则移送有关司法部门处理。
4 、对于刑事立案监督线索渠道不畅通的问题。 从法律规定和实践来看，刑事立案监督的案件来源主要是检察机关在工作中发现和被害人的控告。即人民检察院在具体办理审查批捕和审查起诉案件时，受理公民、组织的报案、举报时，以及进行调查研究时，发现公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的。另外，如果被害人不服公安机关不立案决定而向人民检察院提出的。实践中，由于人民群众法制观念尚很缺乏，“多一事不如少一事”等错误想法作怪，即便是相关的受害人，如故意伤害的受害方，出于对法律或是自身权利的不了解，也或心存顾忌，也就知情不举、知案不报，对此检察机关就无从知晓了。同时，由于刑事立案监督工作起步较晚，相当一部分群众对检察机关的这一职能知之甚少，案发后向检察机关反映的很少，有的根本不知向何处反映，使“线索少”成了制约刑事立案监督工作的“瓶颈”。笔者认为，为解决这一问题，还应加强刑事立案监督制度的普法宣传，使广大人民群众了解检察机关的这一职能及操作规程，也可将刑事立案监督作为公安机关不立案或立案时对被害人或被告人的告知义务，从而使当事人知道如何最大限度地维护自身权益。同时，检察机关应及时掌握公安机关的发案、立案、结案、撤案情况，必要时建立专门的刑事立案监督跟踪制度，主动加强与公安机关的联系协调，对立案中的问题通过定期或不定期的交流沟通，形成融洽的监督与配合监督的工作关系，变事后监督为同步监督，被动监督为主动监督，使立案监督工作真正落到实处。
5、对于刑事立案监督机构不统一的问题。 根据《人民检察院刑事诉讼规则》“人民检察院发现公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查的，由审查逮捕部门审查”、“被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查，向人民检察院提起的，人民检察院控告申诉部门应当受理，并根据事实和法律进行审查。审查中，可以要求被害人提供有关材料，进行必要的调查，认为需要公安机关说明不立案理由的，应当将案件移送审查逮捕部门办理”的规定，检察机关刑事立案监督职能分别由审查逮捕部门和控告申诉部门行使，其中审查逮捕部门主要受理检察机关在工作中发现的刑事立案活动中的违法行为；控申部门主要受理被害人向检察机关控告的刑事立案活动中的违法行为。法律上将刑事立案监督职能分别由两个部门来行使，虽然发挥了审查逮捕部门从事侦查监督，熟悉立案情况的优势，也发挥了控申部门广泛联系群众，接触大量信息的特点，但是，这一体制也在实践中暴露出诸多不足。刑事立案监督是独立于侦查监督、控申监督之外的一种法律监督形式，其性质、对象、措施等与其他形式的法律监督有根本的不同，将本该由一个专门部门行使的独立职能人为地割裂开来，混淆了立案监督与侦查监督、控申监督这两种监督的界限，抹煞了刑事立案监督的独立性，降低了刑事立案监督的法律地位，既不利于刑事立案活动的开展，又分散了刑事侦查监督和控申监督的力量。况且现实操作上，控申部门限于人力不够、调查权力不强、立案条件把握不准等条件约束，往往不能很好地开展此项业务。可以考虑设立一个专门刑事立案监督机构，专人专职专责，统一办理刑事立案监督案件。
在当今的中国社会，人民群众对法治的期望和要求越来越高，对司法公正与否的评价，往往来自于对一个个具体案件的感受。刑事立案监督工作对保障犯罪嫌疑人和被害人的合法权益，维护人权具有非常重大的意义。必须自觉地运用“以人为本”的理念来解决当前刑事立案监督工作面临的困难和问题，正如胡锦涛总书记所讲的：“我们要始终不渝的坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，着力化解不和谐因素，不断实现社会公平正义、促进社会和谐，维护社会安定团结”。 （靖安县人民检察院 钟满生）
参考 文献：
1、《人民检察院刑事诉讼规则释义与法律文书实用指南》
2、《检察理论研究综述》
3、《检察业务概论》
4、《刑事立案监督的现状及原因》（罗粤瑾）
5、《最高人民检察院批捕厅关于刑事立案监督工作问题解答》
6、《科学发展观重要论述摘编》
来源: 法制网
