行政诉讼法第六十七条第二款规定：“公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。”最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）第四条第二款则规定：“赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”由此可见，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼时，除了应当符合《若干规定》第二十一条规定的起诉条件外，还必须同时具备以下两个条件：第一，行政侵权行为已经被确认违法；第二，赔偿争议已经赔偿义务机关先行处理。这在审判实践中已经基本达成共识，存在争议的是人民法院在审理赔偿请求人单独提起行政赔偿的案件中应当如何确定案件的审查客体。
有人认为，单独提起行政赔偿案件的审查客体仅为赔偿争议，而无须对赔偿义务机关在行政程序中作出的赔偿决定或者不予赔偿决定进行审查。主要理由是，赔偿义务机关对赔偿争议先行处理仅是赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的前置程序，只要经过该行政程序，无论赔偿义务机关是否作出赔偿决定，赔偿请求人均可以单独提起行政赔偿诉讼，人民法院经过司法审查可以直接判决赔偿义务机关承担相应的赔偿责任或者判决驳回赔偿请求人的赔偿请求。
笔者认为，上述观点值得商榷。单独提起行政赔偿的案件应当如何确定审查客体的问题，不应简单地一概而论，而应当区分不同的情况，确定不同的审查客体。
一、赔偿义务机关受理赔偿请求人的赔偿申请后，在法定期限内作出赔偿决定，赔偿请求人对赔偿决定确定的赔偿数额有异议而向人民法院单独提起行政赔偿诉讼时，人民法院应当确定赔偿义务机关作出的赔偿决定和赔偿争议为共同的审查客体。
二、赔偿义务机关受理赔偿请求人的赔偿申请后，在法定期限内作出不予赔偿决定，赔偿请求人对不予赔偿决定不服而向人民法院单独提起行政赔偿诉讼时，人民法院应当确定赔偿义务机关作出的不予赔偿决定和赔偿争议为共同的审查客体。
三、赔偿义务机关不受理赔偿请求人的赔偿申请，或者受理赔偿请求人的赔偿申请后，超过法定期限不予作出任何决定，赔偿请求人向人民法院单独提起行政赔偿诉讼时，人民法院应当直接确定赔偿争议为审查客体。
以上观点的主要理由是：当赔偿义务机关针对赔偿请求人的赔偿申请消极地不作出任何决定时，根据《若干规定》第二十二条的规定，赔偿请求人可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内向人民法院单独提起行政赔偿诉讼。这时因赔偿义务机关在先行处理的行政程序中没有作出任何行政行为，故人民法院可以直接将赔偿争议作为审查客体，从而直接判决赔偿义务机关承担相应的行政赔偿责任或者判决驳回赔偿请求人的赔偿请求。但是，当赔偿义务机关在先行处理的行政程序中作出赔偿决定或者不予赔偿决定时，因赔偿决定和不予赔偿决定均是赔偿义务机关作出的具体行政行为，一经送达赔偿请求人即发生法律效力。
赔偿请求人对赔偿决定确定的赔偿数额有异议或者对不予赔偿决定不服而向人民法院单独提起行政赔偿诉讼，如果人民法院仅以赔偿争议作为审查客体，对赔偿决定或者不予赔偿决定视而不见，并以司法审查程序中认定的事实为根据直接作出行政赔偿判决时，就会出现以下两种情况：一是人民法院认为赔偿请求人的赔偿请求不能成立，赔偿义务机关作出的赔偿决定确定的赔偿数额正确，或者赔偿义务机关作出的不予赔偿决定正确，因此判决驳回赔偿请求人的赔偿请求；二是人民法院认为赔偿请求人的赔偿请求依法成立，赔偿义务机关作出的赔偿决定确定的赔偿数额不正确，或者赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不正确，因此判决赔偿义务机关承担相应的行政赔偿责任。
第一种情况下，人民法院判决结果实际上与赔偿义务机关先行处理结果相一致，不存在问题。而第二种情况下，因人民法院判决结果与赔偿义务机关先行处理结果不相一致，实际上是否定了赔偿义务机关先行处理结果，如果人民法院在未撤销赔偿义务机关在行政程序中作出的赔偿决定或者不予赔偿决定的情况下，径行判决赔偿义务机关承担司法审查程序中所认定的行政赔偿责任，那么势必会出现人民法院生效判决与赔偿义务机关生效的具体行政行为相矛盾的后果。因此，当赔偿请求人对赔偿决定确定的赔偿数额有异议或者对不予赔偿决定不服而向人民法院单独提起行政赔偿诉讼时，人民法院应当确定赔偿义务机关作出的具体行政行为和赔偿争议为共同的审查客体。这样在出现前述第二种情况时，人民法院就可以在判决撤销赔偿义务机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定的前提下，直接判决赔偿义务机关承担司法审查程序中所认定的行政赔偿责任。
李 蕊
