关于原告起诉能否启动行政行为的司法审查程序问题，审判实务中出现了意见分歧：一种意见认为，本案属于人民法院受案范围，王某诉讼请求明确，并且法院对行政行为的合法性进行审查，不受请求范围的限制，本案应当进入实体审理。工商管理机关没有对王某进行工商登记，却收取工商管理费，其登记行为违反法律规定，王某的诉讼请求不能成立，应当驳回王某的诉讼请求。另一种意见认为，王某的起诉不符合法定条件，应当驳回王某的起诉。
笔者同意第二种意见，法院不应受理以确认行政行为合法为请求的起诉。
其一，从行政行为的效力来看，行政行为一经作出，就具有法定的效力，即确定力、约束力、执行力。也就是说，行政行为作出后，只要未经有权机关依照法定程序撤销，就推定其合法有效。既然行政行为一经作出就推定其合法有效，根据诉的利益理论，相对人也就没有必要通过诉讼程序再一次确认其合法，法院也不应当对该类请求进行实体审理。否则，这不仅是对司法资源的极大浪费，也是对行政行为效力的一种否定。
其二，从行政诉讼的目的来看，行政诉讼是要通过对具体行政行为的合法性审查，纠正违法或不当的行政行为，以维护相对人的合法权益。当前，相对人请求确认行政行为违法的案件并不鲜见。一般而言，相对人之所以提出确认行政行为合法的请求，是因为一些授益性行政行为本身存在违法或不当的情形，一旦因某种原因被撤销，将影响相对人因该行为而取得的利益。虽然相对人可以请求确认行为违法并要求赔偿，但这种赔偿相对于维持该行为而取得的利益往往是微不足道的。这时，虽然产生了诉的利益，但相对人请求确认行政行为合法，其目的是希望通过诉讼，使违法或不当的行政行为成为合法有效。显然，这违背了行政诉讼的根本目的，是滥用诉权的一种表现。
其三，从行政诉讼的制度设计来看，行政诉讼实行被告对行政行为合法性举证的原则，如果允许相对人提出确认行政行为合法的请求，行政机关举证将陷入两难境地。行政机关举证证明行政行为合法，显然是在支持相对一方的诉讼请求，这与原、被告双方的对抗地位自相矛盾。行政机关举证证明其行政行为违法，这未免强人所难，违背举证行为的权利属性。这种情况下，行政机关只能选择不举证，消极应诉。就案件审理而言，因缺乏充分的证据，法院将无法对具体行政行为的合法性作出准确的认定。
行政诉讼法第四十一条规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。综上所述，法院在根据该条规定对起诉进行审查时，对原告的诉讼请求应做不可提出的诉讼请求和可以提出的诉讼请求的区分，特别是要区分不可提出的诉讼请求与可以提出但实体上不能成立的诉讼请求。对本不可提出的诉讼请求应当视为没有提出诉讼请求，认定相对人没有提出明确的诉讼请求。经释明后原告拒绝变更的，根据该条规定驳回起诉。
就本案而言，登记和收取工商管理费是两个性质不同的行政行为，两者构成不同的法律关系，不能混为一谈。换照是指营业执照有效期届满后，工商管理机关根据业主在规定期限内的申请，重新办理工商登记。工商管理机关依法收取管理费是其日常监督管理行为，不是工商登记行为的组成部分。因此，对于王某的换照申请，工商管理机关在法定期限内实际上没有实施重新办理登记的行为，这属于没有依法履行法定职责，从表现形式上讲，构成行政不作为。虽然根据行政诉讼法第十一条第四项的规定，王某对该不作为提起行政诉讼，属于人民法院的受案范围，但对该不作为，王某的诉讼请求一般只能在以下几类中进行选择：请求确认不作为行为违法；请求行政机关履行法定职责；请求确认不作为行为违法时一并提出赔偿请求。本案王某提出了本不可提出的请求，法院应当以起诉没有明确的诉讼请求，不符合法定条件为由，裁定驳回王某的起诉。
王中伟 张建平
