一、行政不作为案件的起诉期限
行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提请诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第三十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提请诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”
如何具体适用上述规定，司法实务中一直存有分歧。多数观点认为，《解释》规定的“60日”，是当事人起诉的迄起日期。同时依行政诉讼法第三十九条规定，当事人应当在60日后的3个月内提请诉讼。
另一种观点认为，《解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算。但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”由于行政主体“拒不履行”或“不予答复”，自然就不告知当事人的起诉期限。因此，公民、法人或者其他组织的起诉期限应当在《解释》规定的60日届满后的2年内，自“知道或者应当知道”起诉期限时起，3个月内提请诉讼。
还有一种观点认为，《解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容的，其起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对于涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”由于行政主体“拒不履行”或“不予答复”，故不可能告知公民、法人或者其他组织具体行政行为的内容。因此，起诉期限的计算应当适用该条规定，即公民、法人或者其他组织的起诉期限应当在《解释》规定的“60日”届满后的20年或者5年内，自“知道或者应当知道”具体行政行为内容时起，3个月内提起诉讼。
但是，上述三种观点都忽略了一个基本事实：被诉的是一个“不作为的具体行政行为”。而上述行政诉讼法第三十九条、《解释》第四十一条、第四十二条的规定，都是针对作出的具体行政行为提起诉讼的期限。这些规定不能完全适用于行政不作为案件。
在确定行政不作为案件的起诉期限时，应当区分两种情况：
第一种情况是行政不作为行为尚未终了的，当事人可以在《解释》规定的60日期限届满后的任意时间内，随时提起诉讼。因为不作为行为具有持续性特点，“拒不履行”或“不予答复”行为往往处于一种持续状态。根据诉讼时效的一般原理，时效应当在该侵权行为终了后起计。如果该不作为行为尚未完结，实体结论尚未确定，自然就无法确定相对人的救济方式和途径。所以，在不作为行为持续的过程中就开始计算起诉期限，显然没有法律根据。
第二种情况是行政不作为行为实际已经实行终了的，即“拒不履行”或“不予答复”行为已经实施完毕，当事人可以依照行政诉讼法第三十九条规定以及《解释》第三十九条第一款的规定确定起诉期限。比如当事人遇到危险时，请求公安机关履行保护人身权、财产权的法定职责，该公安机关拒不履行的，申请人在该公安机关拒不履行职责期间均可提起行政诉讼；但如果该保护人身权、财产权的必要性已实际丧失（比如已经发生侵害结果，或者威胁已经自然消除），这时的“拒不履行”行为已实际实行终了，实体后果实际已经发生。在这种情况下，我们则可以依照行政诉讼法以及《解释》的规定确定相对人的起诉期限。
二、行政不作为案件的起诉证据
行政诉讼法第四十一条第（三）项规定，原告提起行政诉讼应当有事实根据。这实际上是要求原告在起诉时应提供必要的证据，以证明其依法享有诉权的事实。
在行政作为的案件中，原告起诉时的举证责任主要是证明被诉的作为行为存在。而证明被诉具体行政行为的合法性的举证责任则由被告承担。但在行政不作为案件中，原告起诉时的举证责任则更大些。对于相对人提出要求行政主体履行法定职责的申请或者请求，而行政主体“拒不履行”职责或者“不予答复”的行政不作为案件，原告除了提供证明被诉的不作为行为存在的证据外，还提供其他根据。主要包括以下情形：
1.拒绝颁发证照或者不予答复的案件，原告还要提供其申请“符合法定条件”的证据。
2.拒绝履行保护人身权、财产权法定职责或者不予答复的案件，原告还应提供其“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责”的证据。
3.“没有依法颁发抚恤金”的案件，原告应提供其根据《解释》第二十七条第（二）项规定的“证明其提出申请的事实”的证据。在这里，不需要原告提供其“符合法定条件”方面的证据。
而对于行政主体具有主动履行相应法定职责的义务却“拒不履行”的行政不作为案件，就无需再提出“证明其提出申请的事实”的证据。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的……”根据该款规定，在该类行政不作为案件中，原告不必提供“其在行政程序中曾提出申请的证据材料”，只需提供证明被诉行政不作为行为存在的证据即可。
陈承洲
