黄韬：和谐产权关系与农村集体产权制度分析
发布日期：2009-05-19 文章来源：互联网
[摘要]产权是协调各方面利益关系的边界，和谐产权关系是构建和谐社会的重要经济基础。在社会主义新农村建设中，最根本的是要加强对集体土地产权的界定和保护，重新构建农村地区的产权基础，扭转集体产权处于弱势产权主体的地位，使农村在产权上与城市处于“均势”；并通过不断完善农村集体产权制度，探求多样化的集体产权形式，促进农村生产力发展与和谐社会建设。
一、和谐社会的产权基础
社会和谐是中国特色社会主义的本质特征，体现在政治、经济、文化等诸多方面。经济和谐是指“在一个社会的全部经济领域内，经济要素的配置、经济活动之间的联系以及经济利益关系的整体协调状态”（郭镇方，2006）。和谐社会的经济基础包括所有制结构、分配制度、城乡结构、区域协调发展、劳资关系等方面，都是构建和谐社会的重要命题，但就其实质而言，在于各种经济主体之间利益关系的协调。“一个国家的社会和谐状况与该国的利益结构状况是密切相关的，并且利益结构的不稳定将成为经济社会发展的巨大瓶颈”（蒋京议，2006）。产权是协调各方面利益关系的边界，它的经济功能表现在能够对经济主体进行激励和约束，合理的产权关系能够有效降低交易成本，提高资源的配置效率，并协调各种产权主体之间的利益关系。只有建立起了明晰合理的现代产权制度，各种所有制经济才能从根本上得到保护，才能建立起协调的物质利益关系。因此，和谐的产权关系是构建和谐社会的重要经济基础。
马克思在运用历史唯物主义观点分析社会历史发展时，认为任何一种社会形态都不是纯粹的，而是错综复杂的经济结构和社会结构，其中有一种经济形式占主体地位（王永锡等，1995）。由于社会主义初级阶段的生产力状况，我国客观上存在公有制经济和非公有制经济等多种所有制经济形式。以公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段社会经济的基本特点，是与我国现阶段生产力状况相适应的生产关系和基本经济制度。它从总体上实现了我国现阶段社会生产关系与生产力的和谐，是我国现阶段构建和谐产权关系的第一个层面，是我国构建和谐社会的根本制度基础。但是，在生产关系和生产力之间，也存在着不适应和矛盾的方面，还需要不断完善。按照程恩富的观点，构建和谐社会必须坚持“主体－辅体”的宏观所有制结构：坚持公有制为主体的底线，维护生产资料的全民所有制和劳动群众集体所有制；重塑国有经济的质量和数量优势，以国有经济优势作为政府宏观调控的政策基础和劳动者福利保障的社会基础；壮大城乡集体经济和合作经济，特别是促进农村经济发展；有效保护私有产权，实现产权制度多元化（“构建和谐社会的六个关系研究”课题组，2006）。
任何生产资料所有制都不是抽象的概念和法律宣言，所有制性质的确定也不等于一种所有制的建成和完善，它必须通过对生产资料的各项权利的划分和界定，落实到具体的物质利益关系－产权关系上去（黄少安，2004）。生产资料所有制的性质决定产权关系的性质和格局，不同所有制经济存在不同类型的产权主体，不同类型的产权主体通过产权作用机制，形成了现实经济中错综复杂的产权关系。在我国现阶段的经济体系中，由相应的所有制经济所确定，主要存在着国有产权、集体产权和私有产权等三种类型的基本产权主体，以及由于不同类型产权主体相互渗透和融合形成的具体产权主体。由于社会主义初级阶段的长期性，国有产权、集体产权和私有产权等基本产权主体将长期并存和共同发展，这是社会主义初级阶段产权结构的基本特点。从“经济人”利己和利他兼具的全面秉性出发（周诚，2006），可以得出产权主体是具有自利和利他两种倾向的“合作人”，这种“合作人”假定正是不同产权主体能够长期并存和共同发展的理论依据。“在和谐中转型的基本条件是形成各种经济成分、各种生产要素的合作”，“在现代经济中，和谐、合作是发展的动力，而且和谐、合作推动发展的成本也是最低的”（洪银兴，2006）。在社会主义初级阶段的产权变迁过程中，不同产权主体在价值取向、存在领域、治理结构、运行机制上各有优势，可以通过内生的竞争、合作与学习机制，根据不同的风险、交易成本和自身的讨价还价能力进行产权博弈，从而实现有利于和谐产权关系构建的变迁。在现阶段的基本制度框架下，应当构建多种所有制经济共同发展的和谐机制，通过相关法律制度的创建，使不同所有制经济的产权主体协调发展，并呈现出相互渗透和相互融合的趋势。这是我国现阶段构建和谐产权关系的第二个层面，是社会主义生产关系不断完善的内在要求。
财产权利是一组权利束，它包括终极所有权和由所有权衍生出来的归属权、使用权、收益权、处分权，这些派生权利体现了特定类型产权主体的利益诉求，构成了产权内部的权能关系。在产权内部的各项权能中，所有权是起决定和支配作用的方面。和谐产权关系要求不断完善财产权利的内部权能关系，财产权利的各项权能必须保持内在的一致性，特别是在财产权利分离的条件下，各项权能之间的关系表现为经济利益的协调与冲突。通过构建明晰的产权制度，使产权的各项不同权能处于协调运行的状态，是构建和谐产权关系的第三个层面，是促进社会主义市场经济健康发展的必要条件。
二、和谐产权关系与集体产权
在社会主义初级阶段的现实经济中，各种产权主体之间存在着各种形式的摩擦因素和利益冲突，反映着不同所有制经济成分的力量对比关系，深刻影响着我国社会经济发展。国有资产和集体资产的流失，城乡差距逐渐拉大，政府腐败和调控乏力，垄断和不平等竞争，阶层分化和劳资冲突，这些现象都表明，我国社会经济发展中的不和谐因素阻碍着社会主义市场经济的持续发展。
这些不和谐因素来自于我国社会主义初级阶段的所有制结构变迁特征，由于不同类型的所有制成分存在着经济势力、价值取向、依托社会群体以及行业、地域的差别，它们必然表现出力量对比的强弱关系。从总体上看，在计划经济时期，全民所有制经济成分处于绝对强势地位，集体经济成分处于相对优势地位，而非公有制经济成分处于绝对弱势地位；在社会主义市场经济时期，公有制经济成分保持优势地位，非公有制经济成分处于强势地位，而集体经济成分处于弱势地位。
根据系统论的观点，各种类型的所有制经济成分都处于特定的经济系统之中，构成了一定范围内的经济空间。在一定经济空间的各种产权主体存在着相互竞争和相互依存的双重行为特征，各种产权主体通过经济空间的相互作用和相互渗透，改变着整体经济空间的结构，进而影响社会经济的整体绩效。各种所有制经济成分的相对地位与整体经济空间结构具有密切关系：在竞争程度较低的条件下，可能导致交易惰性，甚至在局部领域产生“真空”。例如，在市场化改革初期，公有制经济迅速退出，非公有制经济未能及时填补市场领域，结果导致部分产品的市场短缺。在竞争程度较高的条件下，各种所有制经济成分的力量对比呈现出此消彼涨的状态；如果竞争程度足够大，而经济组织的绝对力量也足够强，就可能导致整体经济空间的对外扩张，表现为区域经济的范围拓展。
具体而言，在市场化改革的政策目标驱动下，公有制经济收缩到核心领域，控制着国民经济的关键部门和关键行业；非公有制经济逐渐填补市场空隙，利用竞争关系较为松弛的有利条件迅速发展壮大，实现规模扩张和范围扩张。特别需要指出的是，集体经济始终处于相对弱势地位。在计划经济时期，集体经济被认为是过渡型或初级的公有制形式，只有把它提高到全民所有制才符合社会主义公有制的发展方向。在社会主义市场经济时期，非公有制的兴起和示范效应，迫使集体经济组织逐渐转变为股份制或非公有制组织。在市场化改革和城市化过程中，政府对集体土地产权的直接干预，以及政府和开发商对农村土地利益的掠夺等等，都使集体产权面临国有产权和私有产权的双重侵害。目前，集体经济成分实际上受到全民所有制和非公有制的双重歧视，只能在国有产权和私有产权的夹缝中求得生存位置。从宏观层面上来看，和谐社会要求构建和谐的产权关系，特别是确定集体经济的合理地位，促进各种所有制经济成分的协调发展。
在构建和谐产权关系的过程中，政府起着关键性作用。各种产权主体的相对地位反映了政府的“产权偏好”。由于意识形态、现实需要、历史习惯等原因，政府对不同类型的所有制经济成分采取了不同态度，通过产权干预手段实现政府的意图。政府的产权偏好和产权干预，深刻影响着各种所有制经济成分的相对地位和权利，导致不同产权主体之间具有不同的讨价还价能力，造成强势产权对弱势产权的“产权侵害”。
产权侵害的结果，必然造成产权残缺。德姆塞茨指出“所有权残缺”（the truncation of own-ership）的原因在于“一些代理者（如国家）获得了允许其他人改变所有制安排的权利”（德姆塞茨，1988）。政府与强势产权的合谋，加剧了产权残缺和产权侵害的趋势，降低了财产权利的激励功能和约束功能，增加了产权变迁成本，这是社会不和谐因素逐渐累积的产权根源。周其仁提出“均势”的“一个新假设”，指出“只有当社会与政府的对话、协商和交易形成一种均势，才可能使政府租金最大化与保护有效产权之间达成一致”，“当新兴产权主体及其代理人的集体行动，强大到可以迫使政府及其代理人只有通过保护有效产权来谋求其自身利益的时候，才可能出现一个对双方互利的结果。”（周其仁，2002）由此可以推导出政府在产权关系调整中的作用：（1）促进各种产权主体之间的利益均衡；（2）促进各种产权主体的权利平等；（3）促进各种产权主体的地位均势；（4）建立对各种产权主体平等保护的产权制度和运行规则。
从我国社会经济发展的历史事实来看，政府的产权干预行为不是偶然现象。计划经济时期的“割资本主义尾巴”，社会主义市场经济时期的“国退民进”，都体现着政府意志。政府的产权干预行为必然造成经济效率损失，“割资本主义尾巴”抑制了非公有制经济成分的补充功能；“国退民进”过程中的国有资产流失造成了社会资源的浪费。政府行为的介入，扭曲了产权关系调整机制，破坏了整体经济空间内部的产权和谐性。
特别是在我国农村地区，由于政府对集体产权制度变迁的长期干预，既使得私有产权很难介入农村经济领域，又使得集体产权长期处于低效运行状态，集体经济空间逐渐内敛。政府的产权干预行为深刻影响着农村地区的产权关系，农村集体产权主体也不断反思现实产权制度 的缺陷，探索改善产权关系和经济效率的制度创新路径。
三、我国农村集体产权制度的现实特征
现阶段我国的集体产权组织主要集中在农村地区，农村集体产权的主要表现形式是农村土地集体产权。农村土地集体产权是使集体产权主体与其他产权主体保持“均势”的重要内容。考察我国农村土地集体产权，产权残缺特别是所有权残缺是重要的现实特征，主要体现在四个方面：
1.集体土地所有权和国家土地所有权不平衡。农村集体组织享有土地所有权但在很大程度上不能自己处分物权，如集体所有土地不能设置建设用地（农民宅基地除外），不能依所有权人意志按城镇规划直接出让建设用地或自主开发建设用地，等等。甚至有的学者认为“集体土地所有权由于受法律过多限制，不具有所有权一般意义上的绝对性”，仅为“对归其所有的土地所享有的受法律限制的支配性权利”（王卫国、王广华，2002）。由于集体土地所有权的不完整性，集体土地所有权和国家土地所有权存在交易地位不平等情况，这显然违背了权利平等的基本市场准则。因此，“这种不完全性在将来民事立法中应予以修正，以使集体土地所有权成为完全的所有权”（江平，1999），以推动土地资源的合理流动。
2.集体土地所有权主体模糊，且所有权主体的权利和义务没有明确界定。我国宪法和法律有关条文规定农村土地所有权属于农民集体，《农村土地承包法》规定集体土地所有权的主体是村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体和乡（镇）农民集体，但由于农民集体与农村集体经济组织的内涵不清，土地所有权和经营管理权的界定不明，在现实经济活动中，农村集体土地的所有者经常处于模糊或缺位状态。
3.我国法律对集体土地产权的具体内容未作概括性规定，但对集体土地实体权利的运用则进行了诸多限制。主要表现在：（1）处分权方面，农民和农村集体组织不拥有集体土地的租让权、交易权、抵押权，农村集体土地的产权转让也仅限于经营权。（2）收益权方面，农民和农村集体组织不具有土地交易的谈判权，无法保证集体土地产权利益。
4.农村集体土地的所有权和使用权不平衡。（1）我国法律明确了农村集体土地的用益物权，即承包经营者的权利，农村集体土地的使用权具有较为清晰的物权属性，而农村集体土地的所有者权利则缺乏明确的法律界定。“在我国，对于农民集体所有的土地，绝大多数都未发所有权证而仅仅发放了使用权证”（王卫国、王广华，2002）。（2）农村集体土地的流转过程中，集体土地的所有者权利弱于承包经营权。随着城市化进程和产业结构调整的不断深化，集体土地资源的流转现象日益增多。《土地管理法》对征收耕地按“被征收前三年的平均产值”的若干倍计算补偿，主要是补偿集体土地经营权损失，忽视了集体土地所有权的地租收益。
中国经济体制改革初期，农村集体产权与家庭联产承包责任制结合，创造了相当高的经济绩效。家庭联产承包责任制在坚持农村土地集体产权的基础上，用经济合同形式来规范农村集体和农民个体之间的交易关系，使农民具有了部分土地产权（经营权和收益权），这就调动了农民的生产积极性。随着经济体制改革的不断深化，社会主义市场经济的发展，脱胎于小农经济模式的家庭联产承包责任制显示出日益明显的弊端：（1）农地均分承包，导致农村土地的不断细化，规模效益较低。（2）农业兼业普遍，强化了农业生产的负激励效应。（3）农民对农村社区的人身依附程度增强，劳动力流动受到很大限制。（4）由于农村集体土地产权的不稳定性，农民在农地使用过程中存在短期化行为特征。简言之，农村集体土地使用权的不断细分，偏离了社会主义市场经济发展的规模收益要求。正是基于这种原因，近年来各地不断探索农村集体土地的制度创新模式。
家庭联产承包责任制与农村集体产权具有相互依存性。在农村土地制度调整的过程中，有的学者将家庭联产承包责任制看作是农村集体产权的对立面，甚至主张进一步将家庭联产承包责任制改变为农村土地私有制。其根源在于没有看到家庭联产承包制的内在根源是农村集体产权制度，削弱农村集体产权，必然削弱家庭联产承包责任制的基础。在现实经济中，如果农民集体产权无法得到充分保护，又何以保证农民个体的产权利益能够得到实现？例如，在农村集体土地的征用过程中，农村集体产权的变动导致了家庭承包经营权的消失，失地农民的利益难以得到有效保护。农业生产的特点也表明，农村集体产权比私有产权更适合中国农村的具体情况。庞大的农民群体集聚在资源相对匮乏的农村地区，私有产权只能导致兼并加剧，这与社会主义的基本制度不一致；或者丧失规模经济效益，这与市场经济的生产力发展要求不协调。现阶段，中国农村更为合适的制度选择是集体产权制度，它使家庭联产承包责任制更有保障，也能够保证农村社会的稳定与和谐发展。
四、和谐社会视角下的新农村建设方略
根据中央政府的基本思路，目前新农村建设的重点是改善农村地区的生产条件、基础设施和社会事业。这些政策措施已经取得了初步成效，为发展农村地区的生产力创造了条件。随着新农村建设的不断深化，其长期目标也日益清晰，构建和谐的农村生产关系，并以此促进农村生产力水平提升，是实现农村社会和谐发展的核心内容。沿着这一思路，新农村建设不能沿袭思想启蒙和文化伦理重建的“乡村建设运动”路径，它需要长期的努力培育；也不能仅仅依靠工业反哺、基础设施建设和农业补贴，而应当在坚持城乡统筹的基础上，在生产关系与生产力相适应的前提下，谋求农村社会的和谐发展。笔者认为，在社会主义新农村建设中，最根本的是要加强对集体土地产权的界定和保护，重新构建农村地区的产权基础，扭转集体产权处于弱势产权主体的地位，使农村在产权上与城市处于“均势”；并通过不断完善农村集体产权制度，探求多样化的集体产权形式，促进统分结合的双层经营体制，实现农民利益与社会利益的平衡。
1.构建农村土地产权制度的总体框架和完整的物权规范，使法律名义上赋予农民集体及其成员的产权实在化、完整化
“集体所有”是一个特定的所有权载体，赋予农村集体经济组织的农民集体的农村土地所有者资格，使集体组织成员切实享有农村土地的产权。只有农民集体真正享有完整物权，才能保证地尽其利；也只有在明确集体产权主体的前提下，才能改善农村集体产权与农户承包经营权的结构关系，克服集体组织成员权利虚置的弊端，避免土地所有权异化。实现集体土地的使用权和所有权分离，允许农村集体土地的合理流转，实现土地资源的合理利用。坚持农村集体土地的产权利益，保证集体土地的所有者能够在土地交易过程中获得合理补偿。促进集体土地产权与国有土地产权平等，明确集体土地所有权和国有土地所有权是两个平等的民事权利主体，农村集体土地产权能够以出让、租赁、抵押、入股等形式进行转移。具体措施包括：（l）要加强农村土地产权的相关立法，强化集体土地所有权，保护与之相联系的各种权利，促进农村土地产权关系的清晰和规范。（2）在此基础上，改革土地征用制度，建立集体土地直接入市的政策通道和实施细则，使农村土地征用的收益归于农民集体，农民集体因之获得相应的资本，用于发展和壮大农村集体经济。（3）进一步完善农村集体土地的管理办法，使农村集体产权具有更为丰富的内容，具有更高的生产效率和社会效益。
2.发展农村合作经济组织，激发农村经济发展的内在活力
从历史的经验看，新农村建设的关键还在于农民内生的联合和发展，改善农村地区的生产关系，使大多数农民就地就业，就地工业化，就地城镇化。要立足于构建农村依靠自身力量发展的内生机制，将分散的农民个体组织起来，集中劳动力、小块土地等生产资料进行合作经营。需要指出的是：（1）这种合作经营不是“拥有所有权的私人之间的一种合约”，而是具有中国特色的集体产权设计，它坚持了合作制和承包制的合理内核，促进农村集体产权与家庭联产承包责任制的真正融合。（2）这种合作经营也不同于1950年代的“合作化运动”，合作的动因不是意识形态，而是社会主义市场经济条件下的农民自我意愿。（3）合作模式由“公司＋农户”转变为“公司＋合作经济组织”，农民集体经济组织起着关键性作用。（4）针对合作经济组织的制度要求，农村集体产权也不断变革，它在借鉴国有产权和私有产权治理结构的基础上，逐步构建合理的权利制衡机制。
3.充分发挥政府在农村土地产权制度建设方面的作用
在明晰各种类型产权关系的基础上，明确界定政府权利和责任。（1）切实转换政府职能，确保经济主体进行自主决策和自由交易的权利，有效防止政府的产权干预行为，实现资源配置和利用的市场化。（2）健全法律体系，以农村土地管理办法调整农村集体土地的产权关系；以物权法为基础，明确农村集体土地的产权归属，改善集体产权内部的各项权能关系，形成较为完整的农村土地产权制度。（3）改善农村社区的产权结构关系，构建包括国有产权、集体产权、私有产权、外资产权的多元产权结构，特别是发展多种形式的集体产权，维护集体企业的持续稳定发展。随着新农村建设的不断深化，农村地区不断探求集体产权的制度创新模式。农村集体产权的内生力量将形成巨大的生产激励，推动农村地区的经济发展和社会进步，从而逐步缓解各种现实社会矛盾，构建具有社会主义特色的和谐社会。
