金邦贵 施鹏鹏：法国行政诉讼纲要：历史、构造、特色及挑战（下）
发布日期：2009-05-16 文章来源：互联网
四、法国行政诉讼所面临的挑战
（一）效率瓶颈及克服
获得公正、有效的司法救济权是民主法治国家公民的一项基本权利。该项已被欧洲国家普遍认可、确认的权利还包含合理的审理期限、庭审公开以及尊重辩护权利等主要内容。从法国实际情况看，对席裁判、庭审公开以及尊重辩护权方面的要求均得到较好的执行，而在合理的期限内审结案件的要求却落实得不够理想。就法国的行政诉讼而言，虽然法国行政法院也表现出能在较短的时间（几个月、几个星期甚至几个小时）内作出判决的能力，而且近年来行政法院在提高结案率方面所作的努力引人注目，但总起来看，行政案件的审理期限仍然过长，还不能完全满足要求，达到令人满意的程度。为缩短审判期限，提高行政审判效率，使公民的权益得到更好的保障，除增设上诉行政法院和初审行政法院、增加法官人数等具体措施外，法国还改进诉讼程序方面着手，采取了一些的措施，主要有设立独任法官，扩大行政法官的权力，改进紧急审理程序，加强行政法院判决的执行力度等。
1、设立独任法官
传统上，法国行政诉讼一直实行合议制原则，认为合议制是行政案件审理质量的保障。在法国行政诉讼中最初引入独任法官制是在紧急审理程序，其主要考虑是，在有限人力情况下，对于在紧急情况下能够使行政法官在有效的时间内介入，快速对案件作出裁决。为了使法官能够在简单的案件中节省时间，以提高行政诉讼案件的整体审理速度和效率，法国在1995年的一项有关诉讼程序改革的法律中将独任法官制引入非紧急情况下行政案件的审理。因此，目前法国行政案件可由独任法官审理的情况分为两种：一是紧急审理案件，另一是紧急情况之外的普通行政案件。引入独任法官制度，绝不意味着法国彻底抛弃行政案件的合议制原则。实际上，合议制仍然是现行《行政司法法典》强调的行政诉讼制度基本原则之一。有关非紧急情况下可由独任法官审理行政案件的规定，仅适用于简单的行政案件，也就是说那些重复性强、审判结果比较明显或者争议标的额小的行政案件。另外，与法国普通系统的一人组成一个法庭的初审法庭法官不同，独任行政法官因不是具有自己特有管辖权的机构，而不能独立于其所属法院集体而单独存在。而且，独任法官还可以随时将在其看来含有重大或者疑难问题的案件移交合议庭集体审理，以使案件得到更为恰当的解决。我们可以看出，法国在进行行政诉讼程序改革时，在节省人力、由独任法官审理案件、快速结案与多名法官介入、利用更多的时间作出高质量判决之间进行取舍时，持比较谨慎的态度。
2、扩大行政法官的权力，加强行政法院判决的执行力度
行政法院判决的执行难问题，是欧洲大陆国家普遍面临的问题。除行政机关性质本身（如公共财产不得被扣押）是构成行政判决执行难的原因之一外，行政法院缺乏必要的法律手段也是主要原因之一。长期以来，法国行政法院满足于依法作出判决，而由行政机关承担执行判决的责任；行政机关不执行判决的，则承担过错行政责任。行政法院在其判决书中惯用的词句是：“不由行政法官向行政机关发布命令”。的确，法国行政法长期坚持的原则是“禁止（行政法官）向行政机关发布命令”。对行政法官来说，“发布命令是脱离其审判职能而侵犯当政行政机关职权”。尽管法国最高行政法院采取了一些措施，加强对执行行政法院判决的监督，但缺乏使判决得到确实、有效执行的必要法律手段。这一状况在1995年得到了改变。法国1995年2月8日的法律翻开了法国行政诉讼制度历史的新一页。该项法律突破了法国行政法上的禁止向行政机关发布命令原则，赋予行政法官以在作出判决的同时向行政机关发布命令的权力，以使其判决得到执行。有的法国学者将其称之为“预防性的命令”。根据规定，行政法官在判决撤销行政决定或宣布处罚措施的同时，可发布执行命令，旨在解释并具体指出受处罚一方当事人应该采取何种行为，以使判决对其提出的义务能够得到遵守，但条件是法院受理了发布命令的请求。换言之，行政法官不得依职权主动向行政机关发布命令。法律规定了两种情况。第一种情况是，判决必然包含了应‘按确定的意思’采取‘一项执行措施’的含义。在这种情况下，法官判决应采取的措施，必要时还可确定执行这些措施的期限。这就意味着在判决作出之后，行政机关除了作出判决要求的行政决定外没有别的任何选择。第二种情况是，判决必然包含了行政机关在对案件进行新的审查之后重新作出一项决定的含义。在此情况下，行政法官可发布命令规定行政机关‘在一个确定的期限内’作出一项新的决定，但行政法官仅限于确定作出决定的期限，而不发布作出何种行政决定的命令。此外，为使其判决得到执行，行政法官拥有的另一法律手段是《行政司法法典》第L911-3条赋予的向行政机关作出逾期罚款措施的权力。具体地说，在上述两种情况下，法官还有权根据当事人的请求，在发布命令的同时附带规定逾期罚款的措施。
3、改革紧急审理程序
随着法国社会的进步和发展，过于严格恪守某些传统的行政法原则和做法，已不能适应新形势的要求。的确，在行政诉讼中，一方面，由于行政机关享有行政决定具有先行执行力原则这一法律武器而使当事人之间的地位不平等，面对强大的行政机关，行政相对人的利益未得到足够重视；另一方面，由于在行政诉讼中，起诉不具有中止执行行政决定的效力，而法院裁定暂缓执行行政决定的条件又过于严格，以及传统上行政法官习惯于不对行政机关采取过于强硬措施的做法，致使行政法官在紧急情况下不能快速作出反应，及时采取适当的措施。2000年的改革在不少方面进行了创新，在个别方面甚至可以说是对法国传统行政法的一次革命。经过多次立法改革和长时间的行政司法实践的发展，特别是经2000年6月30日法律对紧急审理程序作了重大调整之后，法国已形成比较发达和完备的紧急审理制度。法国现行的紧急审理程序可分为两大类：一般法上的紧急审理程序和特殊紧急审理程序。一般法上的紧急审理程序又可根据是否以紧急情况为启动程序的必要条件分为特急紧急审理程序和一般紧急审理程序。特急紧急审理程序以紧急情况为启动程序必要条件，由“对紧急情况作出裁决的法官”受理，包含有三种程序，分别是：暂停执行紧急审理程序(référé-suspension)、维权（维护基本自由）紧急审理程序 (référé-sauvegarde)和保全性紧急审理程序(référé-conservatoire)。其中，维权紧急审理程序是本次改革的创新，对法国行政法产生了重大影响。一般紧急审理程序也包含有三种程序。它们虽称之为紧急审理程序，却不以紧急情况存在为前提条件。它们之所以称为紧急审理程序并列入紧急审理制度范畴，是因为这些案件应当由一名独任法官按照一种简便的程序快速获得审理。这三种程序是以查证事实、采取预审措施和获得预付为目的的紧急审理程序，分别为查证紧急审理程序(référé-constat)、预审紧急审理程序(référé-instruction)和预付紧急审理程序(référé-provision)。除此之外，在法国的行政诉讼中，还存在一些特殊（仅适用于特殊领域的）紧急审理程序，主要有税收紧急审理程序(référé fiscal)、视听紧急审理程序(référé audiovisual)和缔约前紧急审理程序(référé précontractuel)。后一种程序源于欧共体法律，其宗旨是确保对不遵守公告规则及违背在签订某些合同之前应遵循的竞争规则行为能迅速进行处罚。无论是特急紧急审理程序，还是一般紧急审理程序或特殊领域的紧急审理程序，它们共同的特点是：一、紧急审理法官为独任法官。这是符合设立一种能够尽可能争取时间并快速作出裁决程序的合乎逻辑的考虑。独任法官采用裁定形式作出裁决，而且也不排除其将案件提交合议庭进行审理的可能；二、采用简化的程序。程序的简化是紧急审理制度的核心问题，紧急审理制度依其而存在。而且，正因为简化了程序，法官始可在最短的时间内作出裁决；三、紧急审理法官裁定采取的措施为临时性措施，不对争议的实体问题作出裁决，而且其裁定也不具有既决力，主诉审法官仍然保留对案件进行自由审判的权力，不受该临时措施的影响；四、紧急审理案件的预审仍然维持对抗性特征, 任何预审措施，凡未通知被告并让其发表意见的，均不属于依合法程序采取的措施。
（二）行政法官的独立性问题
在法国，行政法官的独立性倍受质疑，主要体现在如下两个方面：
其一，行政法官身兼两种职责，即行政职能和司法职能。一般而言，最高行政法院的行政职能要优于司法职能，而上诉行政法院和初审行政法院则刚好相反，司法职能要优于行政职能。司法职能和行政职能的混合性引发了一些相当棘手的问题：例如最高行政法院已对某一法令草案提供了肯定的意见，但利害关系人随即对该法令向最高行政法院诉讼部门起诉，则最高行政法院作为利益关系方如何独立公正裁判案件？行政法官的双重职责甚至影响到职业培训的课程设置，究竟以行政职能培训为主，抑或是以裁判职能为主。对此，最高行政法院在1973年3月2日Arbousset女士案件中确立了回避制度，旨在保证行政法官双重职责下的独立性和公正性。但此举效果如何，学界依然意见分歧。行政法官的双重职责无疑已成为独立裁判的一大隐患。
其二，政治权力介入的风险。与司法法官不同，行政法官并不享有终身不可罢免权。相反，他与其它公务员一样须履行谨慎义务。这便使政治权力介入成为可能。在某些情况下，行政机关可能对某些司法判决比较敏感，进而通过各种手段干预行政法院的人员组成乃至决策和裁判。例如，1960年最高行政法院法官André Jacomet便曾因反对法国的阿尔及利亚政策而被免职。为消除这一风险，一些法国学者主张确立行政法官终身不被罢免的权利。但这又与行政法官的职责定性相背，在理论上难以协调。因此，如何在角色定位和裁判独立之间寻求最佳契合点，这俨然已成为摆在法国行政法学家面前的一大难题。
（三）行政法院与司法法院、欧共体法院及欧洲人权法院的协调问题。
一如前述，行政法院和司法法院在职权管辖上存在交叉和分歧。在许多情况下，当事人很难辩明有管辖权的法院。这在某种程度上延缓了诉讼的进程。但问题并不止于此。在一些情况下，司法法院和行政法院还经常对某些问题存在严重的意见分歧，动摇了公众对裁判及“正义”的信心。例如，依权限争议法院所确立的判例，审判民事案件的法院既不能对行政行为的合法进行审查判断，也不能对行政行为中不具有规范特征的行为进行解释。但这一规定是否适用于刑事领域，最高法院和最高行政法院持截然不同态度。最高法院依《刑法典》第111-5条之规定认为，“在刑事领域，当刑事诉讼案件的判决有赖于这种审查时，司法法院完全有权力对行政行为（无论其是否具有规范性特征）作出解释，并有权对行政行为的合法性作出判断”。但最高行政法院则持完全相反的态度，要求刑事法院将此类案件移交行政法院审理。此外，最高法院和最高行政法院在判决既判力方面也存有极大争议（参见1996年2月2日的法律）。其实，二元化的裁判体制是一种“并行”式的法院结构，而非“对抗式”。否则，纠纷将始于管辖争议，终于裁判争议，国家的司法权配置也必将一团混乱，更勿逞司法权威和权利保障等司法目标。因此，强化司法法院和行政法院之间的分工与配合已成为当前法国行政诉讼所面临的一大重要课题。
除此之外，行政法院和欧共体法院及欧洲人权法院之间的互动和交流也值得引起关注。随着欧共体一体化进程的加速，法国立法者开始转化大量的欧盟指令，其中部分涉及行政条例。最高行政法院在指令转化过程中的咨询职能自然随之强化。另外，欧共体法院以及欧洲人权法院的判决也对法国行政诉讼的发展发挥着重要作用。例如，欧洲人权法院对《欧洲人权公约》第6-1条关于公正程序的解释便对法国行政诉讼产生极大影响（尤其是对抗原则和平等武装原则）。法国行政法院应如何在判例中体现欧洲人权法院及欧共体法院所确立的基本理念以避免国家在相关诉讼中承担否定性后果？这也是主导法国行政诉讼发展的一大要因及观察点。
* 本文系法国埃克斯·马赛三大欧亚研究所金邦贵教授所主持之“法国司法制度理论与实践”项目的阶段性成果。
[1] [德]埃里希·卡勒尔:《德意志人》,黄正柏等 译,商务印书馆1999年版,第252页。
[2] Edouard Laferrière., Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, Presse de Berger-Levrault, vol 1, 2ème édition, p.15 et s.
[3] L．Duguit., Traité de droit constitutionnel,Boccard,3ème édition, 1928, vol 2, pp.458-526; M．Waline．, 《Vers un reclassement des recours du contentieux administratif》 in Revue du droit public et de la science politique,1935,p.205 et s.
[4] René Chapus．, Droit du contentieux administratif, 9ème édition, Montchrestien, 2002, nos 950 et s.
[5] René Chapus．, Droit du contentieux administratif, 9ème édition, Montchrestien, 2002, nos 1040 et s.
[6] René Chapus．, Droit du contentieux administratif, 9ème édition, Montchrestien, 2002, nos 1331 et s.
