必须强化国家检察机关的法律监督职能
发布日期：2009-05-16 文章来源：互联网
我们长期地把政府等同于国家。政治理论中习惯于从广义和狭义两途定义政府，认为广义上的政府通常由三个部门组成：掌握立法权的立法机关，掌握行政权的行政机关和掌握司法权的司法机关。狭义上的政府，即国家行政机关，一般设有外交、国防、公安、司法、财政、工业、农业、商业、交通运输、科技、文教、体育、卫生、环境保护等机构，分别管理国家各方面的具体行政事务。（见《中国大百科全书·政治学卷》）所以，国家实行政治统治的军队、警察、法庭、监狱等暴力机器都由政府直接指挥，就有了理论上的依据。这种所谓广义政府的理论，实际上误导了我们对政府职能和功能和认识，误导我们长期以来一直认为政府即国家，国家即政府。我们因此往往不明国家与政府的区别，往往想当然地以为爱政府即爱国家，歌颂政府即歌颂国家，批评政府即批评国家，反对政府即反对国家。这种观念上的误认更导致制度设置和工作运行中的错误和麻烦。
我国《宪法》明确规定：中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。（第五十七条）但我们实际上并不能据此即认为全国人民代表大会即是国家或国家就是全国人民代表大会。因为国家是人民共同体，全国人民代表大会只是人民共同体的代表机关，只是人民共同体的权力机关，不是国家本身。《宪法》规定：中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。（第八十一条）我们当然也不能认为国家主席即是国家，因为国家主席只是国家的代表者，不是国家本身。
理论上说，作为人民共同体的国家除构成内容上的土地、人民之外，必然需要国家体制和治理机制。三权分立的理论将国家治理机制划分为立法、行政、司法三个权力系统。我国的体制安排是将拥有立法权的全国人民代表大会置于国家的最高位置，而行政系统和司法系统皆服从于这一立法系统。所以，我国《宪法》规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。（第八十五条）中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。（第一百二十三条）最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。（第一百二十八条）国家行政机关也就是国家执法机关，所执之法当然是国家权力机关（即立法机关）所立之法，所以它是国家权力机关的执行机关。国家司法机关也就是国家审判机关，所司之法当然是国家权力机关（即立法机关）所立之法，所以它要对国家权力机关负责。我国体制中的一项特殊内容是设有法律监督机关。我国《宪法》规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。（第一百二十九条）最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。（第一百三十三条）从法律监督机关对国家权力机关负责的规定看，国家法律监督机关的职责不应当是监督法律之制定，即法律监督机关不具有立法监督之职责，而应当具有执法监督（监督行政机关即政府的执法活动）和司法监督（监督司法机关即法院的司法活动）之职责。所以，我国体制中的权力划分，其主要的组成部分应该是立法权居上，执法权（即行政权）、司法权（即审判权）和法律监督权（习称检察权）分立。
这样的体制结构（权力系统设置）应该具有相当的合理性，应该能保障国家机器中立法系统、执法系统、司法系统和监督系统都正常地、顺利地运转。但是，长期以来，我们总是感觉到，司法系统的运行并不那么正常。于是司法改革一直成为我们讨论的问题和实践的内容。并且，因为司法系统运行的不正常，我们也感觉到执法系统的运行也存在一些问题，也需要改革。但是，有个应该令人困惑的问题却没有引起人多大的注意，或者说，这一问题前些年曾经被提起被重视过，近几年却较人被人关注。这就是法律监督系统的运行其实很不正常。我认为，司法系统之运行不正常很大程度上正是源于法律监督系统之运行存在问题。
我国《宪法》从整体上把法律监督权定位于与行政权、司法权并列的国家权力，但因这一权力设定是一中国特色，既缺乏国际上的成功的国家制度经验，又缺乏国内的保障权力运作之具体落实的法律制度安排。于是，依据《宪法》中的一项规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律（第一百三十五条），检察院的法律监督权遂主要成了刑事司法监督权。
所谓公安机关其实是行政机关（政府）的一个部门。作为政府部门的公安部门所从事的工作之中，与刑事案件相关的只是一部分。所以，从国家行政机关角度看，与刑事案件相关的工作在其全部行政工作中所占的比例是很小的。从人民法院看，刑事案件只是法院司法工作的一类对象，法院司法工作还包括对民事案件和行政案件的审判。同样道理，对有关刑事案件的执法工作和司法工作的监督也应该只是检察机关的法律监督工作的一部分，因为还有更多的行政机关其他方面的执法工作的需要法律监督机关进行监督，还有民事司法和行政司法的法院司法工作需要法律监督机关进行监督。但是，不知出于什么原因，作为法律监督机关的检察工作，却局限于这《宪法》第一百三十五条的规定，主要只从事针对刑事司法的法律监督工作，工作稍有扩展，也只是从事针对司法工作（包括刑事司法、民事司法和行政司法）的法律监督工作。
我国的《刑事诉讼法》不仅进一步强化了国家检察机关的这种职能定位，而且使检察机关沦为刑事公诉机构，因而变法律监督机关为刑事司法诉讼主体，由审判机关的监督者沦为审判机关的工作对象——诉讼当事人之一方。但是，被赋予了公诉职能的检察机关并不愿自身的国家机关地位降低。于是，检察机关在刑事司法工作中扎下营盘之后，既做公诉工作，又做侦查工作，依然还做监督工作。于是，在某一大类刑事案件的整个处理过程中，检察机关从立案、侦查、起诉到监督，除审判和执行外，包揽了大半的工作。于是，刑事司法不再由法院主导，而是由法院和检察院共同主导。我们撇开通过信访制度使司法权分化进而也由政务长官、党务长官掌控之类的情况不谈，国家检察机关的轻法律监督而重司法操作已使国家的司法权形成实际上的分割，而检察机关过于介入司法实务的代价是对于司法监督职责的削弱和对于执法监督职责的放弃。
检察机关过度介入司法运作，甚至形成对法院司法权的侵夺，必然地妨碍司法机关的司法公正，必然有碍于国家司法系统的正常运行。检察机关放弃对行政执法机关的法律监督，遂使政府部门及其官员脱离国家法律监督机关的制约，执法错误因而增多，执法腐败因而严重，因而使得国家的法律监督系统不能正常运行。所以，扭转检察机关介入司法而削弱监督的局面，恢复检察机关应有的法律监督职能，既是使国家司法系统之运行恢复正常的必要措施，更是使国家法律监督系统正常运行的必要措施。
目前，我国执政党的纪律检查系统运行比较通畅。但执政党的纪检运作依据的是党内纪律，是从党务职能角度制裁违纪的党内官员。党纪制裁不同于国法制裁，更不能替代国法制裁。并且，从理论上说，不违犯党纪不见得不违犯国法。所以，国家设置法律监督机关以全方位监督国家机关及其工作人员是很有必要的。国家法律监督机关的职责就是监督国家机关及其工作人员，无论是机关违法、机关的部门违法或是机关、部门的工作人员违法，法律监督机关都有责任实施检控，然后交由政府（执法机关）相应的职能部门起诉至法院裁决，裁决定罪的依据国法制裁。
前已分析，国家法律监督机关无权监督立法，而是根据国家立法机关之立法监督所有国家机关的执法和司法。所谓无权监督立法，应该是指无权监督立法机关的立法活动和无权监督立法结果之违宪与否（即没有法律违宪审查权），但不是指对立法机关的部门工作和人员工作无权监督。立法机关的部门工作和人员工作也必然依据法律，本质上也是执法活动，其中的违法行为也必须受到制裁，因而不可缺乏监督。
需要特别指出的是，国家法律监督机关的监督对象和监督内容必须是国家机关及其部门和人员的执法工作或司法工作，既不能包括无任何国家机关工作职务的公民，也不能包括国家机关公务人员的作为公民的与其公务无关的私人生活。从这一点看，作为国家法律监督机关的检察机关从事一般公民刑事犯罪的起诉工作（变监督官员为监督公民），放弃自己的职责而承揽职责外的工作，是很不恰当的。
我们还应该进一步明确的是，监督就是监督，是发现违法和犯罪，发现中有鉴别，有认定，需证据，需证实，但具体的诉讼准备式的侦查取证工作的展开，已不是监督者的职责，应当移交执法机关（政府）的相关部门从事。监督更不是裁判，更不是惩罚。监督者发现问题，侦查者查获证据，裁判的职责由司法机关从事，而惩罚应当交由执法机关（政府）的相关部门执行。监督、侦查、审判、惩罚等项职能交由不同机关不同部门分别行使，才能保障这些工作的正常和公正。
执政党的纪律检查部门无法替代国家的法律监督部门，政府（执法机关）的监察部门只是政府（执法机关）的内部监察，也不能替代国家的法律监督部门，国家法律监督机关必须强大起来。在各国家机关都存在工作人员腐败风险的今天的中国社会，强化国家法律监督机关，强化国家法律监督系统的功能，刻不容缓。
【作者简介】
卜安淳，男，南京高淳人，现任江苏警官学院学报主编，编审，二级警监，兼任南京大学法学院法社会学教授。
