江西省人民政府办公厅转发省审计厅关于全省部分市县国有土地使用权有偿使用收入情况审计报告的通知
省政府同意省审计厅《关于全省部分市县国有土地使用权有偿使用收入情况的审计报告》。现转发给你们，请认真贯彻执行。
各地、各部门要认真对照检查本地、本部门出现的问题并及时予以解决，确保国有土地有偿使用收入及时足额征收入库和纳入财政预算管理。
关于全省部分市县国有土地使用权有偿使用收入情况的审计报告
省人民政府：
为了进一步加强我省国有土地使用权有偿使用收入的征收管理，我厅今年组织了全省１１个地（市）的５１个县（市、区）对１９９２年、１９９３年两年间国有土地使用权有偿使用收入的征收管理情况进行了专项审计，并就国有土地的审批、征用及使用权出让合同的执行情况进行了审计调查，现将这次审计情况报告如下：
一、概况
这次全省共审计有关土地管理部门、房地产开发部门及国有土地使用单位１４５家，其中：土地管理部门５１家、房地产开发部门３１家，其他用地单位６３家。
通过这次审计与调查，我们认为：我省国有土地使用权有偿使用制度的改革，自１９９０年５月１９日《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》颁布实施以来，在各级政府的重视下，土地管理部门努力探索，已经取得了较为可喜的成绩。
（一）大力宣传了土地法规和土地制度改革的意义，转变了人们对土地的错误认识。长期以来，存在人们头脑里根深蒂固的是土地是老祖宗留下的基业，谁拥有土地的使用权也就拥有其所有权；土地的使用是无偿的、无期限的、不流动的；国有土地的使用只能由行政划拨方式取得等等。通过近年来土地法规的宣传和土地有偿使用制度的推行，人们普遍认识到国有土地是国家的资产，其所有权在国家，土地的使用权应是有偿、有期限、可以流动的，土地的使用权还可以通过出让、转让等方式获取。新的观念、新的认识取代了陈旧落后的观念，进而有利于土地有偿使用制度向改革深层推进。
（二）出台了一批配合土地制度改革的法规制度，奠定了深化土地有偿使用制度改革的基础。各地在进行国有土地使用权有偿使用制度改革的同时，积极探索，总结经验，制定了一些相关的管理措施和办法，并根据国家有关法律、法规和政策，陆续制定了相应的、符合当地实际的规章、制度等，有效地保证了土地使用制度改革的实施。１９９３年５月１７日省人民政府办公厅下发了《关于印发江西省国有土地使用权有偿使用有关实施细则的通知》（赣府厅发〔１９９３〕１６号）；１９９３年１２月１８日经省人大常委会第八届六次会议批准通过了《南昌市城镇国有土地使用权出让和转让暂行办法》，并于１９９４年１月１日起在南昌市范围内全面实行国有土地使用权有偿使用制度，从而以法律的形式确立了南昌市国有土地有偿使用制度的实施。
（三）增加了财政收入，推动了城乡经济建设和城镇建设事业的发展。根据国务院及财政部的有关规定，国有土地使用权有偿使用收入列为财政预算收入，其支出主要用于城镇开发建设。因此，我省国有土地使用权有偿使用工作的开展，为财政收入开辟了一个新的来源，也为城镇建设事业的发展注入了新的生机，加快了全省城乡建设的发展。据不完全统计，１９９２、１９９３年两年，５１个县（市、区）的土地管理部门已收到国有土地使用权有偿使用收入４２８９．６万元。尚有应收未收金额７９６２．７万元。
二、存在的主要问题
（一）我省国有土地有偿使用制度改革起步晚，发展慢且不平衡。自１９９０年５月１９日国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以来，至１９９３年底仍有一些市、县（区）未开展这项工作。某市区范围内仅办理国有土地使用权有偿出让７宗，出让面积９６．３５９亩，而同期行政划拨土地２２２宗，面积２０８３．９５亩，出让面积所占比例仅为４．４％。某市截止１９９４年７月尚未办理国有土地使用权有偿出让转让业务，而该市１９９２、１９９３年两年新征土地３８１０亩，全部属行政划拨。
（二）国有土地使用权有偿使用收益流失严重。
１．土地市场发育不健全、不规范，导致国有土地资源的流失。近几年，虽然有部分国有土地使用权是通过出让、转让方式取得的，但绝大部分仍然是通过计划经济下的行政划拨方式拨给。土地资源不能完全实现由市场配置调节，严重阻碍了土地市场的健康发展，导致了国有土地资源价值不能体现，国有土地资源流失到土地使用者手中。据统计，１９９２、１９９３年两年５１个县（市、区）共新征用土地面积３０７７２．９亩，而通过行政划拨的土地面积２６３９４．９亩，所占的比例为８２．７％，有偿出让、转让土地面积５５０６．９亩，所占比例为１７．３％。按现在已出让、转让的土地面积５５０６．９亩和应收的土地出让金１．２３亿元（已剔除开发成本等）计，平均每亩应收出让金为２．２２５万元，匡算行政划拨的２６３９４．９亩国有土地，有５．９亿元的出让收益不能实现。
２．土地价格体系扭曲，导致国有土地有偿使用收益的流失。随着经济的发展和对外开放的进一步扩大，土地市场逐渐形成，国有土地使用权的有偿出让、转让逐渐增多，但目前出让、转让的方式还仅局限于协议出让、转让方式上，还未能通过有利于反映土地价格的招标、拍卖方式进行出让、转让，由于缺乏科学的评估基价，土地的价格尚不能规范统一，导致土地协议定价的随意性大，价格紊乱，形成土地出让价格的悬殊差异。某市区国有土地使用权出让均为协议交易，但价格却相差很大，高的每亩１８２．３８万元，低的每亩１６．９万元（均为合同价）。某市为吸引投资不惜低价出让、转让国有土地使用权，甚至只收取少量出让业务费，而不收出让金，致使该市城区的国有土地使用权的出让、转让处于只办出让、转让手续，而不收出让金的境地。据统计，全省１１个地市国有土地使用权出让按应收出让金，除去开发成本，平均每亩收入为０．２万元至５．０９万元不等。若能采取措施规范出让价格体系，提高出让金价格，则按５１个县（市、区）现有出让国有土地使用权５５０６．９亩匡算，平均每亩出让价格每增加１万元就有５５００多万元的收益。
３．土地隐形市场的存在，导致国有土地资产的流失。随着近年来土地市场的出现，而管理工作跟不上，土地的私下交易现象也随之而起。一些国有土地使用单位把行政划拨取得的国有土地使用权作为自有资产，避开法律约束，未经土地管理部门批准，不按规定办理手续，私订协议，擅自将土地使用权有偿出让、转让、抵押、作价入股和投资，将所得收益全部据为己有。某市某区房管局未经市土地管理部门审批和办理手续，与某经济发展公司签订合同转让土地８７８．１平方米，获利１６０万元；某公司以２０７０平方米土地与某房地产公司联合开发换取商品房、小汽车等；某企业将厂区内一宗２４００平方米的土地提供给某房地产公司，换住宅７１００平方米。
（三）国有土地使用权有偿使用收入征收工作力度不够，管理工作薄弱，缺乏有效的监督机制。
１．征收管理部门征收不力，国有土地有偿使用收入拖欠严重。按规定：土地出让金由土地管理部门代收代缴，土地收益金由房地产管理部门代收代缴，并均可从其代收的金额中提取２％的业务费留用，其余都必须缴交财政部门作财政预算收入。但在审计中发现，由于征管工作缺乏应有的力度，造成一些土地受让单位一旦办理完土地出让、转让手续后，使用权在手，则应交的出让金或收益金能拖则拖，能欠则欠，甚至找出理由要求减免；还有个别地方的征收管理部门不履行应有的职责，只办理出让、转让手续和收取业务费，而不收取出让收入。据不完全统计，５１个县（市、区）共应收有偿收入为１２２５４万元，已收４２９１万元，占应收的３５％，应收未收７９６３万元，占应收的６５％，应收未收中拖欠收入１００９万元，越权减免收入６１４７万元，缓征、漏征８０７万元。
２．征收部门已收的国有土地有偿使用收入不及时上缴财政，造成大量收入“体外循环”。按规定代征收部门应将所征收的国有土地有偿使用收入在次月５日上缴财政部门作财政预算固定收入。但审计中发现，有相当一部分收入长期滞留在代征收部门，未能及时上缴财政实行预算管理；甚至一些地方的财政部门违反规定，擅自要求代征部门将土地有偿使用收入作预算外收入管理，部分款作为财政专户储存，代收部门也就认为这样就是上缴了财政。据不完全统计，５１个县（市、区）１９９２、１９９３年两年实际只上缴各级财政国有土地有偿使用收入９４６．９３万元，占已代收金额的２２％，其余滞留在代征收部门。
３．主管部门截留、挪用土地有偿使用收入等违纪现象较为普遍。这次审计共查出违纪金额７３２．６９万元，其中截留、挪用国有土地使用权有偿使用收入４５８．１万元。某市区土管局从代征收的出让金中挪用３７．８４万元，用于购买小汽车、彩电及建造房屋等；某市土管局挪用土地出让金４８．４８万元，用于该局建办公楼和宿舍。
产生上述问题的原因是多方面的。首先，国有土地使用权有偿使用制度是土地管理制度改革的一项新举措，一些具体制度与管理措施也有一个不断发展与完善的过程；人们对它的认识也有一个不断深化的过程；其次，有关部门对国有土地有偿使用收入的征、管、用缺乏有效的检查监督，一些违纪违规问题得不到及时有效的处理。
三、几点建议
（一）要大力推进土地使用制度改革，进一步完善各项规章制度，把土地制度改革纳入法制化、规范化的轨道。土地制度改革是整个经济体制改革的一个重要环节，以土地市场为核心的房地产市场的建设是当前市场体系建设的重点之一，因此，各级政府及有关部门要对这项工作予以高度重视，要加强管理，加快土地市场体系的建设；要不断扩大国有土地有偿出让的范围，严格控制行政划拨土地；要研究解决改革进程中出现的新情况、新问题，制定和完善相应的规章制度，确保土地使用制度改革的深入、健康发展。
（二）要强化国有土地使用权有偿使用收入的征收工作。有关部门要进一步加强国有土地有偿使用工作的管理，完善征收管理工作中的各项措施和办法，加大对国有土地有偿使用收入的征收力度，严格按规定办理国有土地使用权出让、转让业务，不得为没有缴纳土地出让金和收益金的土地使用者办理土地使用权证书或土地交易手续；要清理整顿土地隐形市场，制止土地非法交易，确保国家土地收益不流失。
（三）要加强土地估价和地价管理工作。各级要尽快成立土地评估机构，尽快开展国有成立土地评估机构，尽快开展国有土地分等定级和土地评估工作，建立基准地价评估制度，为土地有偿出让提供标准基价；要加强地价的监督和调控、规范地价评估行为，保障土地使用权交易的公平性，维护国家利益。
（四）要加强对国有土地使用权有偿使用收入的管理。各有关部门要坚决执行国家有关规定，将国有土地使用权有偿使用收入纳入预算管理，实行收支两条线核算。代征部门应按规定及时将收到的出让金或收益金全部上缴财政；财政部门应将收到的资金作预算固定收入，不得列作预算外收入，更不得委托非财政部门“暂收暂付”。
（五）要加强对国有土地有偿使用收入的征收、管理、使用情况进行检查、监督。土地管理、财政、审计等部门应定期对国有土地有偿使用收入的征收、管理、使用情况进行检查，及时发现并解决存在的问题，制止截留、挪用行为的发生，保障我省国有土地有偿使用制度改革真正走向规范化、法制化轨道。
以上报告如无不妥，请批转各地、各部门执行。
省审计厅
一九九四年十月六日
各地、各部门要认真对照检查本地、本部门出现的问题并及时予以解决，确保国有土地有偿使用收入及时足额征收入库和纳入财政预算管理。
关于全省部分市县国有土地使用权有偿使用收入情况的审计报告
省人民政府：
为了进一步加强我省国有土地使用权有偿使用收入的征收管理，我厅今年组织了全省１１个地（市）的５１个县（市、区）对１９９２年、１９９３年两年间国有土地使用权有偿使用收入的征收管理情况进行了专项审计，并就国有土地的审批、征用及使用权出让合同的执行情况进行了审计调查，现将这次审计情况报告如下：
一、概况
这次全省共审计有关土地管理部门、房地产开发部门及国有土地使用单位１４５家，其中：土地管理部门５１家、房地产开发部门３１家，其他用地单位６３家。
通过这次审计与调查，我们认为：我省国有土地使用权有偿使用制度的改革，自１９９０年５月１９日《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》颁布实施以来，在各级政府的重视下，土地管理部门努力探索，已经取得了较为可喜的成绩。
（一）大力宣传了土地法规和土地制度改革的意义，转变了人们对土地的错误认识。长期以来，存在人们头脑里根深蒂固的是土地是老祖宗留下的基业，谁拥有土地的使用权也就拥有其所有权；土地的使用是无偿的、无期限的、不流动的；国有土地的使用只能由行政划拨方式取得等等。通过近年来土地法规的宣传和土地有偿使用制度的推行，人们普遍认识到国有土地是国家的资产，其所有权在国家，土地的使用权应是有偿、有期限、可以流动的，土地的使用权还可以通过出让、转让等方式获取。新的观念、新的认识取代了陈旧落后的观念，进而有利于土地有偿使用制度向改革深层推进。
（二）出台了一批配合土地制度改革的法规制度，奠定了深化土地有偿使用制度改革的基础。各地在进行国有土地使用权有偿使用制度改革的同时，积极探索，总结经验，制定了一些相关的管理措施和办法，并根据国家有关法律、法规和政策，陆续制定了相应的、符合当地实际的规章、制度等，有效地保证了土地使用制度改革的实施。１９９３年５月１７日省人民政府办公厅下发了《关于印发江西省国有土地使用权有偿使用有关实施细则的通知》（赣府厅发〔１９９３〕１６号）；１９９３年１２月１８日经省人大常委会第八届六次会议批准通过了《南昌市城镇国有土地使用权出让和转让暂行办法》，并于１９９４年１月１日起在南昌市范围内全面实行国有土地使用权有偿使用制度，从而以法律的形式确立了南昌市国有土地有偿使用制度的实施。
（三）增加了财政收入，推动了城乡经济建设和城镇建设事业的发展。根据国务院及财政部的有关规定，国有土地使用权有偿使用收入列为财政预算收入，其支出主要用于城镇开发建设。因此，我省国有土地使用权有偿使用工作的开展，为财政收入开辟了一个新的来源，也为城镇建设事业的发展注入了新的生机，加快了全省城乡建设的发展。据不完全统计，１９９２、１９９３年两年，５１个县（市、区）的土地管理部门已收到国有土地使用权有偿使用收入４２８９．６万元。尚有应收未收金额７９６２．７万元。
二、存在的主要问题
（一）我省国有土地有偿使用制度改革起步晚，发展慢且不平衡。自１９９０年５月１９日国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以来，至１９９３年底仍有一些市、县（区）未开展这项工作。某市区范围内仅办理国有土地使用权有偿出让７宗，出让面积９６．３５９亩，而同期行政划拨土地２２２宗，面积２０８３．９５亩，出让面积所占比例仅为４．４％。某市截止１９９４年７月尚未办理国有土地使用权有偿出让转让业务，而该市１９９２、１９９３年两年新征土地３８１０亩，全部属行政划拨。
（二）国有土地使用权有偿使用收益流失严重。
１．土地市场发育不健全、不规范，导致国有土地资源的流失。近几年，虽然有部分国有土地使用权是通过出让、转让方式取得的，但绝大部分仍然是通过计划经济下的行政划拨方式拨给。土地资源不能完全实现由市场配置调节，严重阻碍了土地市场的健康发展，导致了国有土地资源价值不能体现，国有土地资源流失到土地使用者手中。据统计，１９９２、１９９３年两年５１个县（市、区）共新征用土地面积３０７７２．９亩，而通过行政划拨的土地面积２６３９４．９亩，所占的比例为８２．７％，有偿出让、转让土地面积５５０６．９亩，所占比例为１７．３％。按现在已出让、转让的土地面积５５０６．９亩和应收的土地出让金１．２３亿元（已剔除开发成本等）计，平均每亩应收出让金为２．２２５万元，匡算行政划拨的２６３９４．９亩国有土地，有５．９亿元的出让收益不能实现。
２．土地价格体系扭曲，导致国有土地有偿使用收益的流失。随着经济的发展和对外开放的进一步扩大，土地市场逐渐形成，国有土地使用权的有偿出让、转让逐渐增多，但目前出让、转让的方式还仅局限于协议出让、转让方式上，还未能通过有利于反映土地价格的招标、拍卖方式进行出让、转让，由于缺乏科学的评估基价，土地的价格尚不能规范统一，导致土地协议定价的随意性大，价格紊乱，形成土地出让价格的悬殊差异。某市区国有土地使用权出让均为协议交易，但价格却相差很大，高的每亩１８２．３８万元，低的每亩１６．９万元（均为合同价）。某市为吸引投资不惜低价出让、转让国有土地使用权，甚至只收取少量出让业务费，而不收出让金，致使该市城区的国有土地使用权的出让、转让处于只办出让、转让手续，而不收出让金的境地。据统计，全省１１个地市国有土地使用权出让按应收出让金，除去开发成本，平均每亩收入为０．２万元至５．０９万元不等。若能采取措施规范出让价格体系，提高出让金价格，则按５１个县（市、区）现有出让国有土地使用权５５０６．９亩匡算，平均每亩出让价格每增加１万元就有５５００多万元的收益。
３．土地隐形市场的存在，导致国有土地资产的流失。随着近年来土地市场的出现，而管理工作跟不上，土地的私下交易现象也随之而起。一些国有土地使用单位把行政划拨取得的国有土地使用权作为自有资产，避开法律约束，未经土地管理部门批准，不按规定办理手续，私订协议，擅自将土地使用权有偿出让、转让、抵押、作价入股和投资，将所得收益全部据为己有。某市某区房管局未经市土地管理部门审批和办理手续，与某经济发展公司签订合同转让土地８７８．１平方米，获利１６０万元；某公司以２０７０平方米土地与某房地产公司联合开发换取商品房、小汽车等；某企业将厂区内一宗２４００平方米的土地提供给某房地产公司，换住宅７１００平方米。
（三）国有土地使用权有偿使用收入征收工作力度不够，管理工作薄弱，缺乏有效的监督机制。
１．征收管理部门征收不力，国有土地有偿使用收入拖欠严重。按规定：土地出让金由土地管理部门代收代缴，土地收益金由房地产管理部门代收代缴，并均可从其代收的金额中提取２％的业务费留用，其余都必须缴交财政部门作财政预算收入。但在审计中发现，由于征管工作缺乏应有的力度，造成一些土地受让单位一旦办理完土地出让、转让手续后，使用权在手，则应交的出让金或收益金能拖则拖，能欠则欠，甚至找出理由要求减免；还有个别地方的征收管理部门不履行应有的职责，只办理出让、转让手续和收取业务费，而不收取出让收入。据不完全统计，５１个县（市、区）共应收有偿收入为１２２５４万元，已收４２９１万元，占应收的３５％，应收未收７９６３万元，占应收的６５％，应收未收中拖欠收入１００９万元，越权减免收入６１４７万元，缓征、漏征８０７万元。
２．征收部门已收的国有土地有偿使用收入不及时上缴财政，造成大量收入“体外循环”。按规定代征收部门应将所征收的国有土地有偿使用收入在次月５日上缴财政部门作财政预算固定收入。但审计中发现，有相当一部分收入长期滞留在代征收部门，未能及时上缴财政实行预算管理；甚至一些地方的财政部门违反规定，擅自要求代征部门将土地有偿使用收入作预算外收入管理，部分款作为财政专户储存，代收部门也就认为这样就是上缴了财政。据不完全统计，５１个县（市、区）１９９２、１９９３年两年实际只上缴各级财政国有土地有偿使用收入９４６．９３万元，占已代收金额的２２％，其余滞留在代征收部门。
３．主管部门截留、挪用土地有偿使用收入等违纪现象较为普遍。这次审计共查出违纪金额７３２．６９万元，其中截留、挪用国有土地使用权有偿使用收入４５８．１万元。某市区土管局从代征收的出让金中挪用３７．８４万元，用于购买小汽车、彩电及建造房屋等；某市土管局挪用土地出让金４８．４８万元，用于该局建办公楼和宿舍。
产生上述问题的原因是多方面的。首先，国有土地使用权有偿使用制度是土地管理制度改革的一项新举措，一些具体制度与管理措施也有一个不断发展与完善的过程；人们对它的认识也有一个不断深化的过程；其次，有关部门对国有土地有偿使用收入的征、管、用缺乏有效的检查监督，一些违纪违规问题得不到及时有效的处理。
三、几点建议
（一）要大力推进土地使用制度改革，进一步完善各项规章制度，把土地制度改革纳入法制化、规范化的轨道。土地制度改革是整个经济体制改革的一个重要环节，以土地市场为核心的房地产市场的建设是当前市场体系建设的重点之一，因此，各级政府及有关部门要对这项工作予以高度重视，要加强管理，加快土地市场体系的建设；要不断扩大国有土地有偿出让的范围，严格控制行政划拨土地；要研究解决改革进程中出现的新情况、新问题，制定和完善相应的规章制度，确保土地使用制度改革的深入、健康发展。
（二）要强化国有土地使用权有偿使用收入的征收工作。有关部门要进一步加强国有土地有偿使用工作的管理，完善征收管理工作中的各项措施和办法，加大对国有土地有偿使用收入的征收力度，严格按规定办理国有土地使用权出让、转让业务，不得为没有缴纳土地出让金和收益金的土地使用者办理土地使用权证书或土地交易手续；要清理整顿土地隐形市场，制止土地非法交易，确保国家土地收益不流失。
（三）要加强土地估价和地价管理工作。各级要尽快成立土地评估机构，尽快开展国有成立土地评估机构，尽快开展国有土地分等定级和土地评估工作，建立基准地价评估制度，为土地有偿出让提供标准基价；要加强地价的监督和调控、规范地价评估行为，保障土地使用权交易的公平性，维护国家利益。
（四）要加强对国有土地使用权有偿使用收入的管理。各有关部门要坚决执行国家有关规定，将国有土地使用权有偿使用收入纳入预算管理，实行收支两条线核算。代征部门应按规定及时将收到的出让金或收益金全部上缴财政；财政部门应将收到的资金作预算固定收入，不得列作预算外收入，更不得委托非财政部门“暂收暂付”。
（五）要加强对国有土地有偿使用收入的征收、管理、使用情况进行检查、监督。土地管理、财政、审计等部门应定期对国有土地有偿使用收入的征收、管理、使用情况进行检查，及时发现并解决存在的问题，制止截留、挪用行为的发生，保障我省国有土地有偿使用制度改革真正走向规范化、法制化轨道。
以上报告如无不妥，请批转各地、各部门执行。
省审计厅
一九九四年十月六日
相关法律法规
