《西安市水利工程管理体制改革实施意见》已经市政府同意，现印发你们，请遵照执行。
2005年9月5日

西安市水利工程管理体制改革实施意见


　　为了保证水利工程安全运行，充分发挥水利工程效益，根据《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》(国办发(2002)45号)和《陕西省人民政府办公厅关于印发省水利工程管理体制改革实施方案的通知》(陕政办发(2004)92号)精神，结合我市实际，现就水利工程管理体制改革(以下简称水管体制改革)提出以下实施意见。
　　本意见适用范围包括西安市境内新建和已建的防洪排涝、农业灌溉、城镇供水、水力发电等水利工程的管理以及直接从事水利工程管理的单位(以下简称水管单位)。
　　一、水管体制改革的必要性和紧迫性
　　建国以来，我市兴建了大批以防洪排涝、农业灌溉、城镇供水、水力发电为主的水利工程设施，为全市国民经济和社会发展提供了水资源和防洪安全保障，发挥了较好的社会和经济效益。但是，水利工程管理中也存在一些突出问题，主要是水利工程管理体制不顺、职责不明；机制不活、结构失衡；工程运行管理和维修养护经费不足，供水价格形成机制不合理；国有水利经营性资产管理运营机制不完善；水管单位内部管理粗放，缺乏有效的激励机制。这些问题导致大批水利工程老化失修，效益衰减，积病成险，影响了水利工程的安全运行，严重制约着国民经济和社会的可持续发展。因此，加快推进我市水管体制改革势在必行。

　　二、水管体制改革的总体要求
　　(一)指导思想。
　　立足西安实际，解放思想，实事求是，与时俱进，积极探索，建立符合社会主义市场经济规律、科学合理的水利工程管理体制和运行机制，从根本上解决水利工程管理中存在的重建轻管、权责不清、绩效不佳、机制不活等突出问题，充分发挥水利工程的效益，促进水资源的可持续利用，保障全市经济社会的可持续发展。
　　(二)改革原则。
　　水管体制改革必须正确处理社会效益与经济效益的关系；水利工程建设与管理的关系；责、权、利的关系；改革、发展与稳定的关系；近期目标与长远发展的关系。
　　(三)目标任务。
　　通过水管体制改革，力争在2007年前基本建立起符合西安市情、水情、充满生机与活力的水利工程管理体制和运行机制；建立职能清晰、权责明确的水利工程分级管理体制；建立管理科学、经营规范的水利工程管理单位运行机制；建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系；建立合理的水价形成机制和有效的水费计收管理办法；建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；建立保障有力、配套完善的政策、法律支撑体系。

　　三、水管体制改革的主要内容和措施
　　(一)明确权责，规范管理。
　　1．水利工程实行分级管理。水行政主管部门对行政辖区内的各类水利工程负有行业管理责任，负责监督、检查和指导水利工程的建设、管理、养护和安全运行，并对直接管理的水利工程负有监督资金使用、资产管理、安全运行和干部任免责任。受益范围跨区县的水利工程以及城市供水水源工程、城市排洪工程由市水务部门直接管理;受益范围在一个区县内跨乡(镇)的水利工程由工程所在区县水利(水务)部门直接管理；受益范围在一个乡(镇)内跨村(组)的水利工程由区县水利(水务)部门直接管理或委托乡(镇)水利管理站负责管理；社会投资兴办的水利工程由业主负责管理;农村小型水利工程可由受益村、村民小组组建管理机构或由受益户直接管理。
　　2．完善责任追究制度。按照分级管理原则，市、区县水利(水务)部门管理的水利工程出现安全事故的，依法追究水管单位、水利(水务)部门和当地政府负责人的责任；其它单位管理的水利工程出现安全事故的，依法追究工程业主、主管部门责任和水利(水务)部门的行业管理责任，以及当地政府负责人的责任。
　　(二)划分水管单位类别和性质，严格定编定岗。
　　根据水管单位承担的任务和收益情况，将水管单位分为纯公益性、准公益性和经营性水管单位三类。第一、二类水管单位定性为事业单位，第三类定性为企业。
　　第一类纯公益性水管单位，是指承担防洪排涝抗旱等水利工程的管理、运行和维护任务的水管单位，定为财政全额拨款事业单位。
　　第二类准公益性水管单位，是指承担防洪排涝抗旱等公益性任务或农业灌溉等服务性任务，又兼有城镇供水、水力发电等经营性功能的水利工程的管理、运行和维护任务，具有社会效益和一定经济效益的水管单位，依其经营收益情况定为财政差额拨款或自收自支事业单位。
　　第三类经营性水管单位，是指承担城市供水、水力发电等水利工程的管理、运行和维护任务的水管单位，定为企业。
　　水管单位的性质、编制和级别由水利(水务)部门提出意见，报同级编制部门按程序进行审批。事业性质的水管单位的编制和级别参照水利部、财政部《水利工程管理单位定岗标准》的规定确定，并在编制总额内合理定岗。
　　(三)规范财政支付范围和方式，严格资金管理。
　　1．根据水管单位的类别和性质，实行不同的财政支付办法。纯公益性水管单位，其编制内的在职人员经费、离退休人员经费和公用经费等基本支出，由同级财政负担。工程日常维修养护经费在本级财政水利工程维修养护岁修资金中列支。工程更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划部门在非经营性资金中安排，不足部分由财政专项安排。
　　准公益性水管单位，其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出由同级财政负担；公益性工程的日常维修养护经费在财政水利工程维修养护岁修资金中列支；更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划部门在非经营性资金中安排，不足部分由财政专项安排。准公益性水管单位，其编制内承担经营性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费以及经营性工程的日常维修养护经费等项支出，经财政部门核定后，在其经营性收入中列支，更新改造费用在折旧资金中列支，在水价未到位前的不足部分由本级财政予以适当补助。准公益性水管单位的经营性资产收益、农业灌溉收益和其它投资收益要纳入单位的经费预算。各级水行政主管部门要及时向同级财政部门报告该类水管单位各种收益变化情况，并适时调整财政补贴额度。
　　企业性质的水管单位，在供水水价调整到位之后，其所管理的水利工程的运行和日常维修养护资金，由水管单位自行筹集，财政不予补贴。符合国家产业政策的技术改造项目，财政可予以适当补助。水管单位要加强资金积累，提高抗风险能力，确保水利工程得到正常的维修和养护，保证水利工程的安全运行。
　　水利工程日常维修养护经费数额，由财政部门会同同级水行政主管部门参考水利部、财政部颁布的《水利工程维修养护定额标准》确定。对成本过大、农民负担过重的高扬程电力抽水灌区、深井灌区以及特大干旱时期农业灌溉的电费、水费应给予适当补贴，具体补贴标准由市水务局、财政局制定。
　　2．积极筹措财政水利工程维修养护岁修资金。为保障水利工程管理体制改革顺利进行，各级政府要合理调整财政预算内资金的支出结构，落实水利工程维修养护岁修资金。水利工程维修养护岁修资金按年度确定，由水管单位编制年度计划报同级水行政主管部门初审后，由同级财政部门审核，列入同级财政预算。
　　3．严格资金管理。经营性水管单位和准公益性水管单位所属企业，必须按规定提取工程折旧费。工程折旧费、维修养护费、更新改造经费要做到专款专用，严禁挪作他用。各有关部门要加强对水管单位各项资金使用情况的审计和监督。
　　(四)全面推进水管单位内部改革，严格资产管理。
　　1．根据水管单位的性质，分类推进人事、劳动、分配等相关制度改革。明确为事业性质的水管单位，要按照市事业单位人事制度改革的有关文件规定实施人事制度改革，破除干部职务终身制和固定用工制度，引入竞争机制，全面推行聘用制度，实行按岗聘人、竞争上岗，并建立严格的目标责任绩效考核制度。水利(水务)部门管理的水管单位的负责人，按照分级负责的原则，由水利(水务)部门通过竞争等方式选拔聘任，定期考评。事业性质的水管单位，执行国家统一的事业单位工资制度，同时鼓励在国家政策指导下，探索灵活多样的分配机制，把职工收入与工作责任和绩效紧密结合起来。
　　明确为企业性质的水管单位，要按照国家的有关政策，组建股份有限公司或有限责任公司。按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则建立现代企业制度，完善法人治理结构，做到自主经营，自我约束，自负盈亏，自我发展。企业负责人由企业股东大会、董事会或直接管理的主管部门依照有关规定聘任，并签订任期目标责任制；其他职工由企业择优聘用，并依法实行劳动合同制，由企业与职工签订劳动合同。
　　水管单位工作人员实行持证上岗制度，中层以上干部和技术人员应具有水利水电及相关专业大专以上文化程度，取得水利水电相关专业资格证书，方能聘用上岗。要努力探索多样化的水利工程管理模式，明晰所有权，搞活经营权，逐步实行社会化和市场化管理。对于新建工程，应积极探索通过市场方式，委托符合条件的单位管理水利工程。
　　2．规范水管单位的经营活动，严格资产管理。财政全额拨款的水管单位在核定的财政资金足额到位后，一般不再从事经营活动。
　　财政差额拨款的水管单位要在科学划分公益性和经营性资产的基础上，对承担防洪、排涝、排水、抗旱等公益职能部门和城镇供水、水力发电等经营职能部门进行严格划分，在不影响工程公益性功能发挥的前提下，将经营部门转制为水管单位下属企业，财务独立核算，事企分开。财政差额拨款的水管单位，在核定的财政资金足额到位后，不得兴办与水利工程无关的多种经营项目，已经兴办的，要限期脱钩。
　　企业性质的水管单位对所从事的水管投资经营活动，应遵守国家的有关规定，确保水利工程的安全运行。
　　改革国有水利资产管理体制，明确国有资产出资人代表。各级水行政主管部门受本级人民政府委托，履行本级国有水利工程资产出资人职责，作为事业性质水管单位国有资产监督管理的主体，对所属水管单位国有资产的占有、使用、经营实施统一管理。企业性质水管单位的国有资产，按照《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，由政府授权的国有资产监督管理机构，依法监督和管理，并承担国有水利资产的保值增值责任。
　　各级水行政主管部门要按照国有资产管理体制改革精神和思路，积极推进经营性资产的优化重组工作，构建国有经营性资产监督运营体系，积极培育具有一定规模的国有或国有控股的企业集团。同时，要建立健全水利国有资产监督管理制度，加强水利国有资产的监督管理，不断提高水利国有资产使用效率。
　　水管单位的公益性资产与经营性资产由各级国有资产监督管理部门会同同级水行政主管部门界定。
　　(五)积极推行管养分离。
　　水管单位要积极推行工程管理和维修养护分离，精简管理机构，提高养护水平，降低运行成本。要将工程维修养护从业人员从水管单位剥离出来，独立或联合组建专业化的养护企业，承担水利工程维修养护工作。水管单位要通过招标方式择优确定维修养护企业，以合同的方式明确工程的维修养护范围、费用、技术标准等内容，努力降低维修养护费用，提高维修养护质量，使水利工程维修养护工作逐步走向社会化、市场化、专业化。
　　为保证水利工程管养分离的顺利实施，各级财政部门要保证经核定的水利工程维修养护岁修资金足额到位。各级水利(水务)部门要尽快培育组建一批水利工程维修养护企业。各级政府和有关部门都要努力创造条件，培育维修养护市场主体，规范维修养护市场环境。
　　(六)建立合理的水价形成机制，强化计量收费管理。
　　1．逐步理顺水价。各级水行政主管部门和水管单位要认真执行国务院颁发的《水利工程价格管理办法》，水利工程供水价格按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则核定。对农业用水和非农业用水要区别对待，分类定价。对农业用水水价按补偿供水成本的原则核定，不计利润；对非农业用水价格在补偿供水成本、费用、税金、计提合理利润的基础上确定。水行政主管部门要根据水资源状况、供水成本及市场供求变化情况适时提出水价调整意见。
　　市级管理的水利工程供水价格，由市价格主管部门会同市水务部门审核，报省价格主管部门商省水行政主管部门审批；区县管理的城镇供水工程供水价格由区县价格主管部门会同同级水利(水务)部门审核，报市价格主管部门商市水务部门审批；区县管理的农村供水工程供水价格由区县价格主管部门会同同级水利(水务)部门制定最高限价。农村小型水利工程供水价格，由受益农户组成的用水协会组织受益户代表进行协商后，以村规民约或管理制度的形式确定。调整或制定的水利工程供水价格必须向社会公示。
　　2．强化计收管理。改进农业用水计量设施和方法，积极落实计量用水。积极培育农民用水合作组织，改进收费办法，减少收费环节，提高缴费率。严格禁止在代收水费中任意加价。
　　供水经营者与用水户要通过签订供水合同，规范双方的责任和权利。充分发挥用水户的监督作用，促进供水经营者降低供水成本。
　　(七)妥善安置分流人员，落实社会保障政策。
　　妥善安置分流人员，是水利工程管理体制改革的重要任务。要支持和鼓励分流人员大力开展多种经营，特别是旅游、水产养殖、农林畜牧、建筑施工及渠系维修养护等具有行业和自身优势的项目。利用水利工程和保护区域内水土资源进行多种经营的项目或企业，要优先安排水管单位分流人员。在清理水管单位现有经营性项目的基础上，把部分经营性项目的剥离与分流人员的安置结合起来。
　　明确为企业性质和已转为企业的水管单位，在改制中对职工的分流安置及社会保险，按照《中共陕西省委、陕西省人民政府关于进一步深化国有企业改革的意见》(陕发(2003)16号)和《中共西安市委、西安市人民政府关于进一步深化国有企业改革的实施意见》(市发(2003)24号)、《中共西安市委办公厅、西安市人民政府办公厅关于印发〈市属部分事业单位改制为企业若干政策的意见〉的通知》(市办发(2003)47号)等有关文件精神办理。
　　各水管单位要按照有关法律、法规和政策，参加所在地的基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等社会保险，有条件的水管单位要为职工建立各类补充保险。
　　事业性质的水管单位已在当地参加机关事业单位养老保险的，在国家统一的事业单位养老保险改革方案出台前，仍维持现行养老保险制度。企业性质的水管单位要按照有关规定参加基本养老保险。
　　在实行水利工程管理体制改革中，为安置水管单位分流人员兴办的多种经营企业，符合国家有关规定的，经税务部门核准，实行税收减免政策。
　　(八)完善在建水利工程管理体制。
　　进一步完善在建水利工程的建设管理体制，全面实行建设项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同管理制，加强政府质量监督。纯公益性的水利工程和准公益性的水利工程组建事业性质的工程建设管理局、工程建设管理处作为项目法人；经营性质的水利工程要组建有限责任公司作为项目法人。项目法人要落实水利工程建设的有关规定和国家的强制性标准，严格执行招投标制、工程监理制、合同管理制，落实工程质量终身责任，确保工程质量。
　　实行新建水利工程建设与管理的有机结合，在编制水利工程项目建议书或可行性研究报告时，设计单位及项目业主必须认真制定管理方案，核算管理成本，明确工程的管理体制、管理机构和运行经费来源。水行政主管部门要对工程性质提出审查意见，按有关规定办理相关手续。在工程建设过程中，管理机构、管理设施应与主体工程同步实施，管理设施、管理机构不健全的水利工程不予验收。
　　(九)改革农村小型水利工程管理体制。
　　农村小型水利工程的管理，要因地制宜。可以由受益户协商，组建工程供水协会，履行工程管理责任，工程维护整治、水费征收由供水协会组织受益户共同落实，并落实专人负责日常管理工作。还可以将受益范围小的水利工程交付主要受益户使用和管理。
　　农村小型水利工程，要积极探索承包、租赁、拍卖、合作、股份制等多种经营管理方式。在区县水利(水务)部门和当地政府的主持下，由乡、村基层组织干部及受益农户代表共同组织参与，按照公开、公正、公平的原则确定承包者、租赁者或购买者。明确小型水利工程经营管理者的权利、义务和责任，并接受水利(水务)部门的监督检查。改革农村小型水利工程管理体制，要保证水利工程的供水和灌溉功能不变，投资者利益不受损害，工程收入所得用于工程的维修养护和管理。
　　(十)加强水利工程的环境与安全管理。
　　水利工程的建设和管理要遵守国家环保法律法规，着眼于水资源的可持续利用。水管单位要做好水利工程管理范围内的防护林(草)建设和水土保持工作，服从水行政主管部门水资源的统一调度，并采取有效措施，保障生态用水需要。开展多种经营活动要避免污染水源和破坏生态环境。要组织开展有关水环境的监测工作，加强对水利工程及周边区域环境保护的统一监督管理。
　　强化安全管理，加强对水利工程的安全保卫工作。利用水利工程保护区域内的水土资源开展的旅游等经营性项目，要在确保水利工程安全的前提下进行，原则上不得将水利工程作为主要交通通道。大坝坝顶、河道堤顶或戗台确需兼作公路的，需经有资质的单位科学论证和水利(水务)部门批准，并采取相应的安全维护措施。未经批准，已作为主要交通通道的，对大坝要限期实行坝路分离，对堤防要限制交通流量。
　　各级政府要按照国家有关规定，支持水管单位尽快完成水利工程的确权划界工作，明确水利工程的管理和保护范围。

　　四、加强组织领导，积极稳妥地推进改革
　　(一)加强组织领导。
　　成立由市政府主管副市长和副秘书长牵头，市水务、编办，财政、发改委、国资委、物价、国土资源、劳动和社会保障、税务、工商等部门组成的西安市水利工程管理体制改革领导小组，负责统筹指导全市水利工程管理体制改革工作，对改革中出现的重大问题及时研究提出解决的办法措施。领导小组下设办公室，负责水利工程管理单位体制改革日常工作，领导小组办公室设在市水务局。区县政府也应加强对水利工程管理体制改革工作的领导，成立相应机构，积极稳妥地开展工作。
　　(二)精心组织实施。
　　各区县要在认真制定具体的改革实施方案的基础上，按照工作步骤，制定周密的工作计划，完善工作程序，规范工作制度，有计划、有步骤地推进改革。水管单位体制改革要坚持一切从实际出发的原则，既要大胆借鉴事业单位和国有企业改革的成功经验，又要立足于水利行业和本单位的实际。要根据各水管单位所承担的任务和人员、资产的现状，实行分类指导。对改革中出现的问题，要及时研究提出解决措施。
　　(三)时间要求及工作步骤。
　　全市水利工程管理体制改革工作总体时间要求是：2005年底前完成水利工程性质分类、定岗定编、经费测算工作，以及省级试点单位、市级试点单位的实施工作；将市级事业性质水管单位的各项财政性资金纳入市级财政部门预算。2006年进一步深化水管单位内部改革，将区县管理的事业性质的水管单位的各项财政性资金纳入财政预算。2007年完成水利工程管理体制改革工作的验收。