各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
　　为进一步贯彻落实《中共山东省委山东省人民政府关于加快县域经济发展的意见》(鲁发(2003)25号)，全面加强县乡财政建设，切实缓解县乡财政困难，促进县域经济社会统筹协调发展，现提出以下意见：

　　一、充分认识加强县乡财政建设的重要意义
　　多年来，各级党委、政府高度重视县域经济发展，积极实施“促强扶弱”战略，不断加大转移支付力度，有力地促进了全省县乡经济和社会事业发展。但由于县域经济发展不平衡、财政供养人员多、支出负担重等原因，目前我省部分县乡财政仍然比较困难。特别是农村税费改革后，基层财政减收较多，部分经济欠发达县和农业大县财政困难加剧。
　　县乡财政是县乡政府履行职能的物质基础，是基层政权建设和社会稳定的重要保障。只有加快发展县域经济，加强县乡财政建设，壮大县乡财政实力，才能有力量加大“三农”投入，巩固农村税费改革的成果，实现城乡统筹发展;才能有财力发展教育、文化、卫生等社会事业，加快农村物质文明、政治文明、精神文明建设;才能有手段维护好、实现好、发展好广大人民群众的根本利益，维护基层政权和社会稳定，不断提高党在基层的执政能力。各级、各部门一定要从实践“三个代表”重要思想和落实科学发展观的高度，切实增强紧迫感和责任感，统一思想，明确责任，进一步加强县乡财政建设，切实缓解县乡财政困难，不断改善县乡财政状况，努力开创县乡经济社会发展的新局面。

　　二、加强县乡财政建设的总体目标和基本原则
　　(一)总体目标。以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真落实省委、省政府关于加快县域经济发展的部署，进一步创新政策措施，强化激励约束，加大对财政困难县(指可用财力不能满足基本支出需求的县市区)的扶持力度，充分调动县乡发展经济、培植财源、增收节支的积极性，不断提高县乡财政自我发展能力。经过3—5年的努力，使财政强县迈上新的台阶，财政困难县自给能力不断增强，整个县乡财政状况明显改善，全省县域经济社会统筹协调发展。
　　(二)基本原则。加强县乡财政建设，缓解县乡财政困难，需要各级政府共同努力。各级、各有关部门在工作中，要继续坚持“促强扶弱带中间”的战略，重点抓好对财政困难县的扶持工作。1.明确责任，分类指导。对西部经济欠发达地区的财政困难县，以省级帮扶为主，市级根据财力情况适当配套，重点保障工资发放和基本运转;对中部地区的财政困难县，实行省、市共同帮扶，支持这些县加快发展步伐;对东部地区的财政困难县，由市级负责帮扶，省级通过调整财政体制，帮助其缓解因体制因素造成的特殊困难。2.加大投入，激励约束。对财政困难县，既给予必要的财力支持，逐步提高其基本保障能力，又考虑其发展经济、增加收入、精简机构人员等努力程度，注重调动其依靠自身发展解决困难的积极性;既从政策上、资金上加大支持，又从工作上、管理上加大帮扶，促使财政困难县规范收支行为，强化收支管理，提高资金使用效益。3.整体推进，重点突破。通过制定相关政策，调动各级、各部门进行综合治理、配套改革的积极性，引导县乡大力精简机构人员，加快调整事业布局。坚持立足当前，着眼长远，集中财力解决关键问题，缓解突出矛盾。省市扶持资金优先用于帮助财政困难县解决工资发放、保证基层运转和重点事业发展等问题。有条件的地方，可量力而行，逐步消化政府债务。

　　三、进一步加强县乡财源建设
　　加强县乡财政建设、缓解县乡财政困难，根本要靠发展县乡经济，壮大县乡财源。各级要进一步明确工作目标，强化发展意识，增强加快发展的紧迫感和责任感。
　　(一)大力发展特色经济，努力培植壮大县乡财源。各级、各部门要进一步落实《中共山东省委山东省人民政府关于加快县域经济发展的意见》(鲁发(2003)25号)，以科学发展观统领县域经济发展全局，按照省委提出的“一二三四五六”的发展目标和工作思路，加大对县域经济发展的支持力度。各县(市、区)要大力发展县域企业、招商引资，发展合作经济组织，突出抓好“三个亮点”，形成独具特色的县域经济。要加快推进企业改革和管理制度创新，加快经济市场化进程，全面增强县域经济活力，努力培植壮大县乡财源。经济强县和财政大县要瞄准更高目标，加快发展，率先崛起，为全省多做贡献;财政困难县要发挥后发优势，努力实现跨越式发展，逐步缩小差距，迎头赶上;处于中间的县要提升标杆，瞄准强县，加快发展。
　　(二)加快经济结构调整，切实提高财源质量与效益。财源建设既要看速度、看总量，更要看效益、看后劲。新时期财源建设要紧紧抓住结构调整这条主线，从原来注重量的扩张转变为注重质的提高，从重点支持国有经济发展转变为支持所有经济成分发展，从重点支持具体项目转变到优化经济发展环境上来。坚持以市场为导向，以增加农民收入、增加就业岗位、增加财政收入为目标，进一步调整优化经济结构，大力发展技术含量高、附加值高、税收贡献率高的产业。坚持走新型工业化道路，加快发展现代服务业，全面建设节约型社会，积极推进生态省建设。
　　(三)坚持依法治税管费，努力增加财政收入。各级发展经济既要注重加大投入，也要注意加强税收征管，努力把经济发展的成果反映到财政收入上来，努力提高财政收入占生产总值的比重和税收占地方财政收入的比重。要全面清理自行出台的税收减免优惠政策，严禁擅自出台新的减税、免税、包税、缓税政策，已经到期的要及时恢复征税。严格依法治税，应收尽收，既不能收过头税，又不能有税不收。全面推进社会综合治税，进一步完善税源控管体系，严厉打击偷税、逃税、骗税等违法犯罪活动。清理和规范行政事业性收费，加强政府非税收入管理，挖掘非税收入潜力，坚决消除收入管理“死角”。各级、各部门要强化“节支”就是“增收”的观念，牢固树立过紧日子的思想，精打细算，勤俭理财，使有限的财政资金发挥最大效益。

　　四、进一步加大政策扶持力度
　　自2005年起，省级在保持原有一般性转移支付和补助政策不变的基础上，调整完善扶持政策，实施“五奖一补”，切实加大对财政困难县乡的扶持力度。
　　(一)对财政困难县基本支出给予财力补助。省财政以2004年为基期，逐县(市、区)核定地方可用财力、财政供养人员以及基本支出需求等指标。对财政困难县，根据其财力缺口情况，由省、市财政给予转移支付补助，确保财政困难县财力达到基本保障水平。
　　(二)对财政困难县增加工商税收给予奖励。对财政困难县通过发展经济而增加的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税，省财政按一定系数分档给予奖励，鼓励各地加快发展、努力增收。
　　(三)对市级增加所辖财政困难县财力补助给予奖励。省财政根据财政困难县财力缺口和市级财力状况，核定市级对所辖财政困难县财力补助的最低配套数额，并根据市级实际配套情况，按一定系数给予奖励，形成省市共同帮扶机制。
　　(四)对产粮大县(市、区)给予奖励。省财政根据中央政策，按粮食播种面积、粮食产量、粮食商品量等因素，对产粮大县(市、区)给予奖励，减轻产粮地区的财政压力，进一步鼓励粮食生产。
　　(五)对各县(市、区)撤并乡镇、精简分流人员给予奖励。省财政对各县(市、区)2000年以后撤并乡镇、精简分流人员，按照核实后的数据和一定标准给予一次性奖励，鼓励各地深化改革、减人节支。
　　(六)对财政困难县按时归还政府借款给予奖励。省财政对财政困难县按时归还由财政部门统借统还或提供担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款、农村基金会借款、供销社股金借款以及城市信用社借款，按照一定比例给予一次性奖励。
　　以上“五奖一补”的具体办法，由省财政厅另行制定。

　　五、集中资金解决好突出矛盾和问题
　　各地要结合实际，区别轻重缓急，在保证县乡工资正常发放和基层运转的同时，从统筹城乡经济社会发展与建立和谐社会的高度，利用省市扶持资金，集中解决好关系群众生产生活的重点、难点问题。
　　(一)保证县乡编制内人员工资按国家标准正常发放。工资问题事关干部职工生活和基层社会稳定，各级必须高度重视。在省市加大转移支付力度的基础上，各财政困难县要确保2005年年底前，使编制内人员工资发放水平达到国家统一规定的标准，不得拖欠。财政困难县要将乡镇农村中小学教师工资和离休人员“两费”统一上划县级管理，乡镇退休人员和党政机关、财政拨款事业单位在职人员的工资，原则上也要全部实行县级代发。各地要建立健全工资专户管理制度，落实资金来源，实行“封闭”运行。
　　(二)切实保障村级组织正常运转。各级财政要进一步加大对村级经费的补助力度，努力拓展村级收入来源，确保农业税收政策调整后村级组织正常运转。农村税费改革转移支付资金用于村级经费补助的比例，原则上不能低于20%。对村级组织经费包括自有收入在内达不到大村3万元、中村2万元、小村1.5万元标准的，其缺口部分由县乡财政给予补足。严格村级财政补助资金管理，一律实行财政专户核算，有条件的地方可实行村级支出直接支付。对村级干部报酬和分散供养的五保户经费，可由乡镇财政直接支付到人。积极探索通过“一事一议”发展公益事业的有效形式。有条件的地方，可安排部分资金，对“一事一议”进行补助或奖励。
　　(三)统筹解决县乡社会事业发展中的突出问题。各地要统筹安排上级扶持资金和本地财力，集中解决关系群众生产生活的突出矛盾和问题。进一步增加农业基础设施建设投入，切实改善农民生产生活条件。加大对“人畜吃水”工程的投入，力争用3年左右的时间，使财政困难县群众吃上干净的饮用水。加大对农村劳动力的职业技能培训，建立促进农民增收的长效机制。积极稳妥地建立和完善农村最低生活保障制度，进一步落实城镇居民最低生活保障制度，切实解决困难群众基本生活保障问题。进一步加大资金投入，力争两年内完成财政困难县现存农村中小学危房改造工程。对农村义务教育阶段贫困家庭学生实行“两免一补”政策，补助面原则上不得低于8%，切实解决困难家庭孩子“上学难”的问题。积极实施农村中小学“课桌板凳更新工程”。大力支持乡镇卫生院改造，提高农村医疗水平。积极稳妥地推行新型农村合作医疗制度，逐步建立农村医疗救助制度，切实解决农村特困家庭“看病难”的问题。支持财政困难县疾病预防控制和传染病救治“两个体系”建设，提高农村疾病预防水平。

　　六、进一步加快推进配套改革
　　加强县乡财政建设，缓解县乡财政困难，是一项全局性的工作，涉及方方面面。各级、各部门要共同努力，综合治理，加快推进各项配套改革。
　　(一)进一步调整完善省以下财政体制。按照“理顺体制、规范管理、加强调控、促进发展”的原则，进一步调整完善省以下财政体制，更好地调动各级发展经济、增收节支的积极性。省级要适当降低原体制递增上解比例，切实减轻体制上解市的上缴压力;调整完善原体制递增补助政策，进一步增强激励作用;理顺个人所得税分享体制，合理调节地区间收入分配。各市、县要结合省对下财政体制调整和本地实际，调整完善县乡财政体制，按照支出责任与财力水平相适应的原则，合理划分各级财政收支范围，适当提高县乡财力比重，进一步壮大县乡财政实力，切实缓解县乡财政困难。
　　(二)建立“以市为主、省市共管”的财政管理新体制。在省加大扶持力度的同时，市级政府要切实承担起分级管理职责，积极筹措资金，加大对所属财政困难县的帮扶力度，确保省定转移支付配套数额落实到位。进一步强化省、市对财政困难县的指导、管理和监督。省、市扶持资金“测算到县、下达到县、监管到县”，实行“直通车”管理，加快资金流转，提高支出效率。对财政困难县的预算编制和上级扶持资金的使用，实行省、市两级审查制度，督促财政困难县统筹安排财力，确保工资发放和重点事业发展。建立财政困难县体制调整送审备案制度，事前送省、市财政部门审查，事后报省、市财政部门备案，逐步规范县乡财政体制。省、市财政要建立扶持财政困难县联络员制度，加强工作指导、监督检查、信息反馈，确保扶持政策落实到位。
　　(三)大力推进“乡财乡用县管”和“村财村用乡管”改革试点。从2005年起，纳入省扶持范围的财政困难县要全面实行“乡财乡用县管”改革试点，逐步做到“预算统编、账户统设、资金统缴、支出统核、采购统办、票据统管”。要积极探索乡镇财政管理模式，完善县对乡镇的财政体制，做到既有利于规范乡镇财政收支行为，又有利于调动乡镇培植财源、增收节支的积极性。大力推进以“村财村用乡管”为主要内容的村级财务改革试点。在保证村级资金所有权、支配权不变的前提下，由乡镇代管村级财务，实行专户管理，核算到村，明细到项，严禁截留、挪用或以任何形式改变用途。切实加大村级财务公开力度，加快推进农村财务管理制度化、规范化、法制化建设。县乡两级要切实加强财政干部队伍建设，牢固树立科学的理财观，不断提高理财能力和管理水平。
　　(四)进一步加强县乡财政预算和机构编制“双控”管理。从2005年起，凡纳入省扶持范围的财政困难县，一律冻结县乡机构编制，由省机构编制部门实行总量控制，今后5年内只减不增。建立机构编制与财政预算相结合的管理机制，严格按机构性质、编制数额、财力核定经费，逐步实行编制外增人不增经费、编制内减人不减经费，充分调动单位节编减人、节约支出的积极性。各级编制、人事、财政部门要抓紧建立机关事业单位机构编制人员信息数据库，实行编制实名制管理，省市县三级联网，切实加强监控。进一步减少村干部职数，严格控制村干部报酬和补贴标准。
　　(五)严格控制县乡政府新增不良债务。严禁超越财力举债兴建各类工程，特别是禁止各种不切实际、劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”。建立乡镇举债审核报批制度。今后，乡镇政府因经济社会发展确需借债的，要上报县级政府审核。严格执行国务院“约法三章”和“两项制度”。各地一律不得对乡镇下达招商引资指标，乡镇一律不得举债搞建设、上项目，乡镇政府一律不得为经济活动提供担保。实行新债责任追究制度和乡村干部财务审计制度，把债务偿还情况作为考核县乡干部任期目标和工作实绩的重要内容。建立偿债准备金制度。从2005年起，县乡财政要根据情况，逐步建立偿债准备金，实行“以丰补歉”，切实控制政府债务风险。
　　(六)加强财政困难县工作考核管理。对财政困难县工作落实和配套改革情况，每年都要组织考评。工作突出的，要给予通报表扬。加强对政策执行情况的监督检查。根据财政困难县税收增长、工资发放、精简机构人员、重点事业发展等指标完成情况，及时兑现奖励政策。对未按规定用途安排使用上级扶持资金、造成损失浪费以及市级配套资金不到位的，省里要相应扣回扶持资金，并追究相关责任人的责任。

　　七、进一步加强组织领导
　　加强县乡财政建设，缓解县乡财政困难，是关系全省城乡统筹发展、社会和谐稳定的一件大事。各级政府要高度重视，把缓解县乡财政困难工作摆上突出位置，列入重要议事日程，切实加强组织领导，采取有力措施，认真抓好落实。各市、县(市、区)主要领导要亲自抓、负总责，分管领导要靠上抓。各有关部门要加强协作，密切配合，齐抓共管。财政部门要会同有关部门搞好规划，制定措施，加强督导。各相关部门要增强大局意识和责任意识，按照缓解县乡财政困难的总体要求，认真履行职责，积极做好本部门、本单位所承担的工作，切实落实好各项配套政策和措施。各市、县(市、区)政府要结合当地实际，尽快研究制定具体实施方案，明确目标要求，制定切实措施，认真抓好落实，确保加强县乡财政建设工作取得实效。

山东省人民政府
二○○五年八月八日