各省辖市人民政府,省人民政府各部门:
统筹城乡发展、推进城乡一体化是贯彻落实科学发展观的必然要求,是全面建设小康社会、奋力实现中原崛起的重要举措,也是建设社会主义新农村的重要内容。为探索城乡一体化发展的新路子,选择经济发展较快、工业比重较大、财政保障能力较强、城镇化水平相对较高的鹤壁、济源、巩义、义马、舞钢、偃师、新郑等7个市为试点,为全省推进城乡一体化取得经验,提供示范。为促进试点工作的健康发展,现提出如下指导意见。
一、指导思想和总体要求
1、指导思想。推进城乡一体化要以科学发展观统领全局,以体制机制创新为动力,以缩小城乡差距和提高城乡居民生活水平为目标,以加快城镇化为核心,以构建城乡统一的基础设施、公共服务体系为着力点,打破城乡二元结构,统筹城乡发展,推进农村生产、生活方式转变,使农村和城市共享现代文明。
2、总体要求。"十一五"期间,统筹规划生产力和人口空间布局,推动产业向园区集中、人口有序向城镇集中、农村富余劳动力向二、三产业转移,促进城乡资源共享和生产要素的优化配置,加快城乡融合;以产业发展为支撑,形成一、二、三产业相互促进、协调发展的产业体系;加快体制创新步伐,大胆试验,破除城乡分割的体制性障碍;加快构建城乡一体的公共服务体系,促进城镇基础设施向农村延伸,城镇公共服务向农村辐射;把推进城乡一体化与建设社会主义新农村结合起来,同步进行。
3、目标任务。2006年,试点市要按照因地制宜、整体推进、重点突破、注重实效的原则,完成城乡一体化发展规划的编制,并结合本地实际,在户籍和就业制度改革、公共服务体系和基础设施建设等若干领域先行组织实施。2007-2008年全面推进,取得实质性突破,初步建立城乡教育、医疗、文化合理布局、均衡配置的公共服务体系,城乡有效衔接、功能完善的基础设施体系和覆盖城乡的公共就业服务及社会保障体系。2010年,试点市二、三产业增加值占生产总值的比重达到90%以上,城镇化率达到50%以上,形成以统筹城乡产业发展、统筹社会事业发展、统筹基础设施建设、统筹劳动就业和社会保障为重点的城乡一体化新格局。
二、促进城乡产业统筹协调发展
4、加快发展二、三产业。坚持走新型工业化道路,发挥比较优势,进一步调整和优化产业结构,培育支柱产业,发展特色经济,努力提高经济增长的质量和效益。大力发展以商贸流通、金融保险、信息服务、文化旅游、社区服务、房地产业为重点的第三产业,加快培育资金、土地、劳动力、技术、产权等要素市场,增强吸纳城乡劳动力就业的能力。
5、大力发展现代农业和农村经济。按照规模化生产、区域化布局、产业化经营的方向,促进农业结构调整,加快传统农业向现代农业的跨越。加大对农产品加工企业的扶持力度,大力发展农产品精深加工。鼓励发展股份制、股份合作制经济为主的农村专业合作组织,提高农村经济的组织化程度和市场化水平。促进农产品行业协会发展,大力推进龙头企业+农村专业合作组织+农户的农业产业化经营模式,重点扶持一批农业产业化龙头企业。
6、以工业化支撑城镇化,以城镇化带动城乡一体化。强化产业支撑,壮大城市经济,增强城市的辐射带动作用。以县城和中心镇为依托,做大做强特色块状经济,以各类工业园区、物流园区和农业产业化园区带动企业聚集,以产业聚集促进人口聚集,推动农村富余劳动力向城镇转移。加强一、二、三产业融合,实现城乡产业联动发展。
三、统筹城乡基础设施建设
7、加快城乡公路网络建设。科学合理地搞好城乡公路网规划,加快农村公路建设。2007年,所有县道达到三级及以上公路标准,乡镇和村道达到四级及以上公路标准,行政村通油路(水泥路),每个乡镇均有一个三级及三级以上公路出口,人口较多的行政村之间村道实现联网。推进城乡交通运输一体化进程,建立起城乡客运市场一体化网络。加强农村客运场站建设,实现所有乡镇有客运站,90%以上的行政村通公共汽车。
8、加快城乡能源建设。2007年全面完成城乡电网改造配套工程,探索建立城乡电网发展的长效机制,提高配供电的安全性和可靠性。在2006年实现县域新增工业用电与城市大工业用电同价的基础上,率先破除现行的趸售电体制,2007年实现县域用电同价,2008年力争实现城乡用电同价。同时,因地制宜发展生物质能、太阳能等清洁能源,提高绿色能源比重。
9、加强城乡公用设施建设。搞好统一布局规划,加快城镇供排水、供热、供气、公交等公用设施建设,完善城镇服务功能。鼓励城市公用设施向有条件的农村延伸。加大农村通讯设施的投入,降低通话费用,保障城乡信息畅通。
10、推进城乡生态环境建设。加快通道绿化工程和防护林体系建设,提高生态承载能力。加强水利基础设施建设,搞好流域综合治理。严格控制污染物排放总量,大力改善城乡总体环境质量。加快城镇污水和垃圾集中处理设施建设,2008年城镇污水处理率和生活垃圾无害化处理率均达到60%以上。引导农民科学施用化肥、农药,加大规模化养殖业污染治理力度,推进废弃物再利用和资源化。
11、加快农村安全饮水工程建设。2008年全部解决农村高氟、高砷、苦咸水以及水源污染和严重缺水问题。对水源有保证、人口居住较集中的地区,着力推进集中供水工程建设,集中供水工程的自来水普及率达到90%以上;对农户居住分散的山区,建设分散式供水工程(集雨水窖等)或集中供水点。
12、大力发展农村沼气。加快建设农村户用沼气,支持养殖场和饲养集中区建设大中型沼气工程,积极开展沼气综合利用,2008年农村沼气用户占总农户的比例达到50%以上。
13、加强村庄规划和人居环境治理。加强宅基地规划和管理,节约村庄建设用地,引导和帮助农民切实解决住宅与畜禽圈舍混杂问题。加大以改水、改圈、改厨、改厕以及垃圾集中处理、污水处理等为主要内容的村容村貌整治力度,改善农村卫生环境状况。
四、加快发展覆盖城乡的社会事业
14、优先发展教育事业。调整优化教育布局结构,整合教育资源,促进小学向中心村集中,初中向中心镇集中,高中向城镇和县城集中。2007年完成与布局结构调整相适应的寄宿制学校建设。2008年所有义务教育阶段学校达到省定办学条件基本标准,将"两免一补"政策覆盖到城乡所有义务教育阶段学生。大力发展普通高中教育,以就业为导向加快发展中等职业教育,加强县级职教中心、示范性中等职业学校建设,2010年试点市基本普及高中阶段教育。提高高等职业教育办学水平,推行工学结合、校企合作等培养和办学模式,建立和完善职业培训网络。
15、大力发展卫生事业。以提高公共医疗服务水平、完善医疗保障制度为重点,推进城乡医疗卫生事业一体化发展。合理配置城乡医疗卫生资源,推动城市医疗卫生资源向农村延伸。2007年完成所有乡镇卫生院改造,全面提高医务人员技术和医疗装备水平;建成规范化的村卫生所(室)并实现乡村卫生服务管理一体化;完成县(市)综合性医院、中医院、妇幼保健院的改造,保证城乡居民公平享有付费合理的基本医疗服务。率先将新型农村合作医疗制度覆盖到农村人口比重较大的城市辖区。
16、加强文化建设。加快公共文化设施建设,创新文化管理体制和运行机制,扩大先进文化向农村的辐射。2007年全面完成县级文化馆、图书馆的达标改造,实现乡镇有综合文化站、村有文化活动室;扩大广播电视"村村通"工程覆盖面,实现20户以上的自然村通广播电视。加强体育设施建设,因地制宜地开展适合农村特点的大众体育活动。
五、推进民主政治和精神文明建设
17、切实维护农村居民的民主权利。完善村民自治机制,进一步推进村务公开,规范村民代表会议制度和村级重大事务决策机制。2007年所有行政村建成村级组织活动场所。加强乡镇司法所和法庭基础设施建设。深入开展农村普法教育,增强农民的法制观念,建设平安乡村,创造农民安居乐业的社会环境。
18、加强社会主义精神文明建设。大力弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神,以胡锦涛总书记提出的"八荣八耻"为主要内容,深入开展社会主义荣辱观教育。推进文化、科技、卫生"三下乡"活动制度化,培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民。认真实施公民道德建设工程,广泛开展群众性精神文明创建活动,形成文明健康的社会风尚。
六、加快体制机制创新
19、深化户籍管理制度改革。改革现行户籍管理体制,取消户口的农业和非农业性质划分,以具有固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件,按照实际居住地统一登记为"居民户口"。进城落户的农民在劳动就业、计划生育、子女入学、社会保障以及经济适用住房等方面享受与城镇居民同等待遇。
20、加快用地制度改革。进一步加大对"空心村"、砖瓦窑及工矿废弃地的综合整治(以下简称"三项整治")和基本农田整治工作力度,积极推行集约节约用地。落实国家关于城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策,统筹规划城乡用地,提高土地利用水平。"三项整治"和农民迁居后腾出的建设用地可以置换使用。根据实际需要,土地利用年度计划指标适当向试点市倾斜,支持县域经济发展和产业集聚。符合国家产业政策的项目用地不受申报批次限制,随报随受理。提高征地补偿标准,拓宽对被征地农民的安置途径,保障失地农民的合法权益。
21、推进土地流转制度改革。鼓励农民按照"依法、自愿、有偿"原则,采取出租、入股、置换等各种方式,加快农村土地承包经营权的流转,大力发展多种形式的农业适度规模经营。允许试点市农村集体建设用地折价入股参与基础设施及工商项目建设。允许农民将土地承包经营权利转换为在城镇生活的必要保障。
22、完善城乡统一的劳动就业制度。积极推进城乡一体化就业试点工作,取消各种对农民工进城就业、务工的歧视性、限制性规定,建立城乡统一、平等、开放、竞争的就业制度和失业登记制度。2007年基本建立城乡统一的就业服务体系,每个乡镇都要建立劳动保障事务所,集中提供职业介绍、职业技能培训及劳务输出等相关服务。建立农民工工资支付监控管理制度,维护农民工合法权益。认真解决进城农民工的子女入学、住房和社会保障等问题。
23、健全社会保障体系。积极创造条件,逐步实现城乡社会保障制度接轨,让农民享受和城市居民同等的社会保障。加快建立以养老保险、新型农村合作医疗、五保对象集中供养和最低生活保障为主要内容的农村社会保障体系。完善城镇社会保障制度,不断扩大覆盖面,将灵活就业人员、进城务工人员以及城中村和城郊转户农民逐步纳入养老、失业、医疗、工伤保险体系。认真解决被征地农民的社会保障问题。
24、改革行政管理体制。积极支持农村社区建设,探索实行城市化的社区管理体制。鼓励农村推行社区股份合作制改革,促进农民由村民向股东转变。支持具备条件的乡撤乡建镇,推进具备条件的城郊乡改设街道办事处。鼓励建设中心村,支持撤并户数较少的自然村,进一步优化城乡布局。
25、推进县域金融改革与发展。积极开展组建农村合作银行试点,鼓励设立多种所有制形式的农村社区金融组织,支持发展农村信贷担保机构,逐步形成包括小额信贷组织和农户资金互助组织、商业银行和政策性银行以及金融性担保服务组织在内的多层次的县域金融体系,培育农村竞争性金融市场。鼓励试点市大力发展资本市场,通过发行信托计划、创业投资、股权融资、产权交易、企业上市等多种形式融通资金。积极开展农村政策性保险试点。
七、加强对试点工作的指导协调
26、加大对试点市的支持力度。省政府及有关部门对试点市符合条件的基础设施建设和公共服务项目优先予以安排,对试点市实施义务教育"两免一补"、新型农村合作医疗、迁户并村、农村最低生活保障以及建立就业服务体系、社会保障体系等方面给予积极支持。各级政府要安排资金支持编制村庄规划和开展村庄治理试点,向农民免费提供经济安全适用、节地节能节材的住宅设计图样。
27、加强对试点规划的指导。省直有关单位要积极支持并引导试点市以城乡一体化发展规划为龙头,统筹规划城乡各种生产要素和资源,提高资源配置效率,尽快取得成效。以编制市域总体规划为重点,进一步调整完善市级土地利用总体规划和城乡一体的供排水、公交、生态建设与保护等专项规划,合理安排市域内城镇建设发展、农村社区以及城乡基础设施和公共设施的空间布局,逐步形成城乡一体化的公共基础设施和生态环境保护体系。
28、求真务实,勇于创新。各试点市要进一步解放思想,大胆试验,敢于突破,创造性地开展工作。要立足本地实际,因地制宜,分类指导,典型引路,调动方方面面的积极性,探索并走出一条符合本地实际的城乡一体化新路子。
29、建立推进试点工作的指导协调机制。由省发展改革委牵头,省直各有关部门密切配合,切实加强对试点市的指导协调。各有关部门要进一步解放思想,研究制定具体的政策措施,打破常规,简化办事程序,提高服务效率,全力支持试点市推进城乡一体化。全面清理阻碍城乡一体化发展的政策和规定,形成有利于城乡一体化发展的政策法规体系。要建立跟踪评估制度,加强调查研究,定期督促检查,及时发现和解决试点工作中出现的问题,完善相关政策,总结和推广试点的典型经验,确保试点工作的健康发展。
河南省人民政府
二○○六年六月十二日
