上诉人（一审被告）：内黄某二安乡人民政府。
法定代表人：冯某某，男。
委托代理人：刘某某，男，河南高陵（略）事务所（略）。
被上诉人（一审原告）：胡某甲，男，X年X月X日生。
委托代理人：胡某乙，男，河南至尊（略）事务所（略）。
被上诉人（一审原告）：胡某丙，女，X年X月X日生。
委托代理人：胡某乙，男，河南至尊（略）事务所（略）。
上诉人内黄某二安乡人民政府因原告胡某甲、胡某丙诉被告该乡政府要求履行法定职责一案，不服汤阴县人民法院（2010）汤行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2011年3月9日对本案进行了公开开庭审理。上诉人内黄某二安乡人民政府的委托代理人刘某某、被上诉人胡某甲、胡某丙及其二人的委托代理人胡某乙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：1995年3月31日，原告与内黄某二安乡X村委会签订了一份占地协议，协议约定：由原告自筹资金建码头机械加工厂，原告占用村委会非耕地1.5亩，并每年于7月1日前向村委会交纳占地费1000斤小麦，合同有效期20年，即从1995年4月1日至2015年3月31日止。协议签订后，原告即在该土地上建厂房并从事加工生产。1997年12月19日内黄某人民政府作出内政土补[1997]X号土地管理文件《关于二安乡X村机械加工厂完善用地手续的批复》：根据中发[1997]X号文件精神，在清查各类非农业建设用地中，你单位在本村南侧未批先占非耕地1.2亩已作处罚；经审查，同意在上述位置上已建机械加工厂完善用地手续。1997年12月30日，内黄某人民政府给原告颁发了内二集建（1997）字第X号《集体土地建设用地使用证》。该证“用途”栏为“机械加工”；“四至为:东：路，南：空地，西:空地，北：宅基”；用地面积：25×40＝1000平方米。2009年8月份原告准备在机械加工厂原址上开办安阳市鼎龙机械制造有限公司，同年10月27日，内黄某发展和改革委员会签发内发改[2009]X号文件《关于安阳市鼎龙机械制造有限公司年产200吨机械配件生产项目备案的函》：请各相关单位按程序办理相关手续。为此原告让被告出具该公司选址符合二安乡村镇建设规划并同意办理有关手续的证明，被告拒绝，为此，原告提起行政诉讼。诉讼中，被告出具关于原告持有的《集体土地建设用地使用证》土地权属有争议和以噪声污染为主的工业企业卫生防护距离标准的证据，庭审中未出具原件，原告又不予质证。被告未向一审法院提供与本案有关的村庄建设规划的有关证据。
一审法院认为：根据国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款的规定：“乡级人民政府负责本行政区X村庄和集镇规划管理工作”，被告具有村庄规划建设管理工作的法定职责。原告依据内黄某发展和改革委员会内发改[2009]X号文件和《集体土地建设用地使用证》让被告出具自己开办安阳市鼎龙机械制造有限公司选址符合村镇建设规划的有关手续并无不当。被告以原告开办公司位于村民居住区、影响住户的生活及占用土地权属有争议为由拒绝给原告出具符合村庄建设规划有关手续，但未向本院提供原告厂址不符合村镇建设规划的证据，无法采信。据此，被告应履行自己的法定职责。一审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决：限被告内黄某二安乡人民政府于本判决生效后十日内履行法定职责，为原告出具安阳市鼎龙机械制造有限公司规划证明。
内黄某二安乡人民政府上诉认为：一审判决认定事实错误，乡政府提交的《以噪声污染为主的工业企业卫生防护距离标准》虽没有提供原件，但系向社会公开的规范性文件，应当采信；被上诉人拟建的鼎龙机械制造有限公司位于二安乡X村居民区，四周为居民住宅。码头村确实没有进行村庄建设规划，一审判决以乡政府未提供村庄建设规划的有关证据判决乡政府败诉不当。被上诉人拟建公司所占用的土地，二安乡X村第三村X组已向内黄某法院提起诉讼，要求撤销其持有的《集体土地建设用地使用证》，故本案应当中止审理。请求：撤销一审判决，改判驳回二原告的诉讼请求。
胡某甲、胡某丙辩称:一审认定事实清楚，判决正确。二人向乡政府申请要求乡政府在符合村庄规划证明上盖章的请求属于乡政府的职责，且在2010年5月向乡政府提出申请，乡政府拒不办理。自己持有的集体土地建设用地使用证属生效法律文书有确定力。乡政府所述环评与盖章出具证明无关联，要求乡政府出具证明加盖公章是为办理鼎龙机械制造有限公司工商登记所需。请求：驳回上诉人的上诉，维持原判。
一审时原、被告提交的证据材料均随一审卷宗移送本院审查。
经审理查明的事实与一审认定的事实一致。另查明：2010年5月，胡某甲为办理拟注册工商登记安阳市鼎龙机械制造有限公司时，以需出具该公司建设项目符合村庄规划的证明并出示证明一份，要求乡政府在该证明上加盖内黄某二安乡人民政府公章，二审庭审中胡某甲、胡某丙称：申请的同时附有土地证、内黄某人民政府内政土补[1997]X号《关于二安乡X村机械加工厂完善用地手续的批复》、内黄某发展和改革委员会内发改[2009]X号文件《关于安阳市鼎龙机械制造有限公司年产200吨机械配件生产项目备案的函》、可行性研究报告及预先核准企业名称等手续，但乡政府未收取也未办理。庭审中，乡政府代理人认可胡某甲提出过申请的事实。胡某甲多次找乡政府并向县有关部门反映。此后乡政府按照信访处理程序进行过调查并作出信访事项处理意见：一、2010年6月25日二安乡政府就胡某甲反映的要求依法注册企业、乡政府、村委会不出具相关手续问题，作出信访事项处理意见：码头村村委会和乡政府土地管理部门不应为胡某甲出具相关证明，并向其送达了该信访事项处理意见书；二、2010年9月14日二安乡人民政府就胡某甲反映的问题再次作出信访事项处理意见：胡某甲与码头村委会在此土地权属上有争议，并且建机械加工厂位于码头村X村民居住区，四周为居民的住宅，对周围居民的生活会造成很大影响，不符合环境影响评价的有关规定；因此不应为其出具办理环评的相关证明。该意见书也送达给胡某甲。2010年9月29日，胡某甲及其妻子胡某丙以二安乡人民政府为被告提起诉讼，请求：1、确认被告拒绝在其注册安阳市鼎龙机械制造有限公司所需的厂址符合二安乡村镇规划的证明上签章行为违法；2、判令被告给原告注册企业所需的厂址符合村镇规划的证明上签章。审理中，双方均未提供出二安乡X村庄建设规划的批准文件和规划图等规划材料。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款规定：制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法；第三条第二款规定：县级以上人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区X乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区X乡、村庄建设应当符合规划要求。同时该法就关于乡镇企业在乡、村庄规划区内建设的问题，第四十一条作了规定：在乡、村庄规划区X镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》也规定了乡（镇）村企业在规划区域内进行建设的也必须遵守该条例，同时规定:县级以上人民政府建设行政主管部门主管本行政区X村庄集镇规划建设管理工作，乡级人民政府负责本行政区X村庄、集镇规划建设管理工作。该条例第十九条规定：兴建乡（镇）企业，必须持县级以上人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府建设行政主管部门申请选址定点，县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地。《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》中也作了与国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》相一致的规定。虽然胡某甲、胡某丙起诉时《河南省实施办法》还未实施，但该办法第三十五条明确规定“本省依法实行规划许可制度。各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。”，同时该办法第四十六条也就在乡、村庄规划区内使用集体土地进行乡镇企业建设问题作了规定：“在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行乡镇企业、公共服务设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府提出初审意见后，报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。经审查符合规划要求的，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当在法定期限内核发乡村建设规划许可证”。从以上规定看，乡村企业在乡、村庄规划区使用集体土地进行建设，必须符合乡村规划，依法进行；在乡村规划实施过程中，对乡村企业占地选址是否符合乡村规划以及申请办理乡村建设规划许可证等，县级人民政府城乡规划主管部门和乡级人民政府管理职责有明确的规定和职权划分；选址意见书或者乡村建设规划许可证是乡村企业使用集体土地进行建设活动符合村镇规划要求的法定凭证。而乡X村企业建设定点选址或者申请核发选址意见书或者乡村建设规划许可证负有初审、上报的法定职责，但无核发选址意见书或者乡村建设规划许可证的职责。从本案胡某甲、胡某丙提出诉讼请求来看，实际上是要求内黄某二安乡人民政府就其拟注册的企业安阳市鼎龙机械制造有限公司自己所选地址是否符合二安乡X村乡村规划予以审查并出具符合乡村规划的相关手续。因此本院认为对该项请求，内黄某二安乡人民政府具有相应的法定职责。从本案当事人提交的证据材料和庭审看，胡某甲向二安乡人民政府提出申请的事实，乡政府予以认可，同时乡政府认可已明确告知其申请不符合要求，不应为其出具相关证明；但该答复系二安乡人民政府依据《信访条例》的规定作出的信访事项处理意见，虽该答复可以表明内黄某二安乡人民政府已明确拒绝向其出具相关证明和手续，但不能证明内黄某二安乡人民政府系按照《中华人民共和国城乡规划法》、国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》及《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》等相关职权和行政程序规定履行初步审查或者上报等职责而作出的相应的具体行政行为，应当认定属于行政不作为行为。作为行政相对人的胡某甲、胡某丙要求判决该乡政府履行法定职责的诉讼请求，应当予以支持。至于胡某甲的申请要求注册拟建安阳市鼎龙机械制造有限公司所选地址是否符合规划、是否有乡村规划、申请的材料是否齐全并符合要求及土地权属存在争议是否与乡政府履行法定职责有关等问题，应由内黄某二安乡人民政府依据乡村X村庄和集镇规划建设等法律法规规定，在履行相应职责时作出认定。内黄某二安乡人民政府如果认为胡某甲、胡某丙提出的材料不全则应当告知其二人补充材料。一审判决限被告内黄某二安乡人民政府履行法定职责并无不当；同时一审法院判决内黄某二安乡人民政府为原告出具安阳市鼎龙机械制造有限公司规划证明问题，应由内黄某二安乡人民政府根据该乡X村规划建设管理活动中享有的法定职权、相关材料和有关依据进行审查并作出该项目和要求是否符合乡村规划或者是否需要上报颁证机关审查的具体行政行为。一审判决正确，应予维持。内黄某二安乡人民政府上诉理由不足，其诉讼请求本院支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由内黄某二安乡人民政府负担。本判决为终审判决。
审判长崔永清
审判员田峥
审判员崔晓梅
二0一一年三月二十三日
书记员张国良
安法网X号
