上诉人（一审原告）河南省济源市第一建筑工程有限公司，住所地：济源市X路X号。

法定代表人赵某甲，董事长。

委托代理人赵某科，济源市双桥法律服务所（略）。

被上诉人（一审被告）济源市人民政府，住所地：济源市X路南端。

法定代表人赵某乙，市长。

委托代理人范某某，济源市国土资源局工作人员。

被上诉人（一审第三人）济源市房地产开发公司，住所地：济源市北海大道中段X号。

法定代表人张某某，经理。

委托代理人王某某，该公司工作人员。

委托代理人殷验军，河南凌峰（略）事务所（略）。

上诉人河南省济源市第一建筑工程有限公司（以下简称一建公司）因土地行政处理决定一案，不服焦作市中级人民法院（2009）焦行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2010年4月27日公开开庭审理了本案。上诉人一建公司的法定代表人赵某甲及委托代理人赵某科，被上诉人济源市人民政府的委托代理人范某某，一审第三人济源市房地产开发公司（以下简称房地产公司）的委托代理人王某某、殷验军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

济源市人民政府于2008年4月11日作出济政处（2007）X号《关于市“宣化西街X号院”土地权属的处理决定》，该决定认为：1、一建公司于2001年由股东16人个人股接受原一建公司资产，国资局与一建公司签订了《产权出让协议书》。在该协议书中，出让的原一建公司产权不含土地使用权。因此，一建公司提出该宗土地的使用权归其所有，缺乏证据证明，不予支持；2、济源市中级人民法院撤销了为房地产公司颁发的济国用（1999）字第X号土地使用证，因此，该宗土地仍系国有资产。决定收回济土建字（1988）X号文件批复的原一建公司征用的3.5亩“宣化西街X号院”国有土地使用权。

一建公司不服该土地处理决定，于2008年4月23日向河南省人民政府提出行政复议申请，河南省人民政府未作出行政复议决定。一建公司遂提起诉讼。

焦作市中级人民法院一审审理查明：1988年3月31日，济源县X乡建设环境保护局作出济建字（88）X号《关于房地产开发公司与房产管理所脱钩和建筑工程公司合并的决定》，决定房地产公司与建筑工程公司实行一个机构两个牌子。1988年12月12日，济源市土地管理局作出济土建字（1988）X号《关于市第一建筑工程公司（以下简称原一建公司）新建公司基地征用土地的批复》，同意原一建公司征用济水镇X街耕地三亩五分用于建设。1989年4月30日，原一建公司与房地产公司分别向济源市土地管理局请示变更土地所有权。1989年5月3日，济源市X乡建设环境保护局向济源市土地管理局请示变更土地所有权。1989年7月25日，济源市人民政府作出济政（1989）X号《关于济源市房地产开发公司升格的通知》，原一建公司成为房地产公司的二级机构。1999年8月3日，济源市人民政府为房地产公司颁发了济国用（1999）字第X号国有土地使用证。2001年4月20日，济源市企业改革协调领导小组作出济企改（2001）X号《关于将济源市第一建筑工程公司改制为河南省济源市第一建筑工程有限公司的批复》。2001年4月22日，济源市国有资产管理局与原一建公司签订《产权出让协议书》。2005年6月20日，济源市中级人民法院作出（2004）济中行初字第1-X号行政判决，撤销了（1999）字第X号土地使用证。

一审法院认为：一建公司由原一建公司于2001年改制而来，济源市企业改革协调领导小组在2001年4月20日作出的济企改（2001）X号文件第5条明确“土地使用权问题，由公司与市房地产开发公司协商解决”。2001年4月22日，济源市国有资产管理局与原一建公司签订了产权出让协议，明确该公司的总资产为461.1万元（不含土地使用权）。由于济源市X街X号院土地使用权问题一建公司与房地产公司一直协商未果，且产权出让协议明确企业改制时原一建公司产权出让的资产并不包括土地使用权，故一建公司要求撤销被告作出的济政处（2007）X号土地确权决定的诉讼请求不能成立。依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回一建公司的诉讼请求。

一建公司不服一审判决，向本院上诉称：（一）济源市人民政府提供的济编（86）X号文、济建字（88）X号文、（2000）X号资产评估报告、济信联（2007）X号文均没有原件，一审法院采信这些证据违法。（二）一建公司出示大量证据证明诉争土地系原一建公司出资并取得土地使用权，该土地上的设施也系原一建公司出资建设。企业改制时没有涉及诉争土地的原因是改制时间紧迫，企改领导小组要求一建公司与房地产公司协商解决，并未剥夺一建公司的土地使用权。河南省高级人民法院（2004）豫法行终字第x号判决也确认了上述事实。（三）济源市人民政府在一审诉讼中答辩称，由于依照法定程序无法确认诉争土地使用权归属，故作出的济政处（2007）X号处理决定合法有效。济源市人民政府自认其行政行为不合法，一审法院应当将该处理决定撤销。（四）根据济源市人民政府提供的济源市企业改革协调领导小组办公室文件和市长的批复看，济源市人民政府提供的济源市企业改革协调领导小组办公室和市长早已认可诉争土地归属一建公司。请求撤销一审判决，撤销济政处（2007）X号处理决定。

济源市人民政府答辩称：（一）一审法院对所有证据依法进行了公开质证，采信证据没有不当之处。（二）2001年企业改制时的资产仅指济源市X路X号院资产，并且不含该院的土地使用权，一建公司和房地产公司关于该院土地使用权的争议已另行通过法律途径得到解决。（三）原一建公司是零资产出让改制，该公司2001年4月22日和济源市国有资产管理局签订的《产权出让协议书》明确约定出让资产不含土地使用权。本案一建公司诉争的是宣化西街X号院的土地使用权，该土地使用权不是改制资产，和一建公司没有关系。（四）济企改（2001）X号文中“土地使用权问题”是指济源市X路X号院的土地，与诉争土地没有关联。一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。

房地产公司答辩称：诉争土地是房地产公司出资征购，1989年又转到房地产公司名下，原一建公司改制前即1999年房地产公司就办理了诉争土地的土地证，原一建公司改制和诉争土地没有关系。其他意见同济源市人民政府。

二审庭审中，济源市人民政府提供了济编（86）X号文、济建字（88）X号文、（2000）X号资产评估报告、济信联（2007）X号文证据原件。经质证，本院确认上述证据真实、合法，与本案有关联性，予以采信。

本院二审查明事实除与一审一致外，另查明：原一建公司和房地产公司1989年呈报的《关于变更土地所有权的请示》的主要内容是：房地产公司和原一建公司合署办公，一个领导班子，两套办公机构，财物独立核算；原一建公司申请立项的办公楼和仓库，从征地到建设全部是房地产公司投资，产权应归房地产公司，原一建公司愿将产权归房地产公司，申请将产权划拨给房地产公司。1989年10月5日，房地产公司和原一建公司出具《关于移交市建一公司财务手续的说明》，其中包含上述请示的主要内容。济企改（2001）X号《关于将济源市第一建筑工程公司改制为河南省济源市第一建筑工程有限公司的批复》第三条主要内容为：原一建公司的总资产经审计评估为461.1万元（不含土地使用权价值），原一建公司与国资局照此结论签订产权出让协议书；第五条的主要内容是要求一建公司和房地产公司协商土地使用权问题。2001年4月22日，济源市国有资产管理局与原一建公司签订《产权出让协议书》，总资产中不含土地使用权。2004年10月29日，河南省高级人民法院作出（2004）豫法行终字第x号行政裁定，认定一建公司与本案诉争土地有法律上的利害关系，主要理由是：1、原一建公司1988年征用诉争土地作为办公用地，各方无异议。2、对于1989年4月和1989年10月原一建公司与房地产公司以“请示”形式签订诉争土地使用权转让协议问题，因两个公司是一个经理，两个公章由办公室主任一人兼管，“请示”是否是两公司的真实意思表示无法确认。3、（2001）X号文第五条和济源市企业改革协调领导小组办公室出具的证明说明，原一建公司改制中的土地使用权问题由一建公司和房地产公司协商解决，改制时没有涉及土地使用权问题的原因是由于政府安排改制时间紧迫所致，因此，虽然“资产评估报告”中表明不含土地使用权，但该报告不能证明一建公司对诉争土地没有使用权。另，2005年6月20日，济源市中级人民法院作出（2004）济中行初字第1-X号行政判决，撤销了（1999）字第X号土地使用证。2006年12月12日，济源市企业改革协调领导小组办公室作出济企改办（2006）X号《关于宣化西街X号院土地房产的处置意见》，结论是国土资源局为一建公司办理土地证件手续。房地产公司在诉争土地地址办公，一建公司原在天坛路X号院办公，该院土地系房地产公司征用，房地产公司和一建公司关于该院的土地和房产纠纷已于2003年3月经民事诉讼调解解决。

本院认为：（一）济源市人民政府和房地产公司关于诉争土地和原一建公司改制没有关系的理由不成立。从济企改（2001）X号《关于将济源市第一建筑工程公司改制为河南省济源市第一建筑工程有限公司的批复》第三条和第五条的内容，以及济源市国有资产管理局按照该内容与原一建公司签订《产权出让协议书》的事实可以认定，原一建公司改制时，济源市企业改革协调领导小组对诉争土地使用权的处置不是直接进行产权出让，而是由两公司协商解决。一建公司与房地产公司就诉争土地使用权发生争议后，济源市企业改革协调领导小组办公室出具证明以及作出济企改办（2006）X号《关于宣化西街X号院土地房产的处置意见》的事实，也能够印证诉争土地使用权属于企业改制遗留问题，（2004）豫法行终字第x号行政裁定也已认定一建公司与本案诉争土地有法律上的利害关系。（二）本案中，济源市人民政府作出决定收回诉争土地使用权，但没有提供和说明该决定所适用的法律根据，显属不当。（三）济国用（1999）字第X号国有土地使用证已被撤销，诉争土地使用权纠纷可由一建公司和房地产公司协商、济源市企业改革协调领导小组作出处置或由济源市人民政府依当事人申请进行确权等方式予以解决。综上所述，一建公司的主要上诉理由成立，依法应予支持。一审判决认定事实基本清楚，但处理欠妥，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第2目之规定，判决如下：

一、撤销焦作市中级人民法院2009年11月6日作出的（2009）焦行初字第X号行政判决；

二、撤销济源市人民政府2008年4月11日作出的济政处（2007）X号《关于市“宣化西街X号院”土地权属的处理决定》。

本案一、二审诉讼费各50元，均由被上诉人济源市人民政府承担。

本判决为终审判决。

审判长李继红

代理审判员王某

代理审判员郭宇凌

二○一○年十一月九日

书记员马传贤