原告平顶山市银鑫商贸有限公司，住所地平顶山市X镇X村。
法定代表人张某某，经理。
委托代理人肖道灵，河南仟问（略）事务所（略）。
委托代理人陈军校，河南大乘（略）事务所（略）。
被告平顶山市农业局，住所地平顶山市湛河区X路西段。
法定代表人李某甲，局长。
委托代理人高好民，河南博识（略）事务所（略）。
委托代理人刘松雅，河南博识（略）事务所（略）。
被告平顶山市人民政府，住所地平顶山市新城区。
法定代表人李某乙，市长。
委托代理人冯某某，市政府法制办工作人员。
原告平顶山市银鑫商贸有限公司（以下简称银鑫公司）诉被告平顶山市农业局（以下简称市农业局）、被告平顶山市人民政府（以下简称市政府）渔业承包合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告银鑫公司法定代表人张某某及其委托代理人肖道灵、陈军校，被告市农业局委托代理人高好民、刘松雅，被告市政府委托代理人冯某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告银鑫公司诉称：2003年9月1日，银鑫公司与市农业局签订了白龟山水库银鱼开发协议，协议对双方的合作期限、合作项目、权利义务等事项均作了明确约定。银鑫公司按约定付给市农业局第一年银鱼资源养殖使用费10万元，并投入大量的资金和人力进行银鱼开发，仅购买银鱼卵一项的费用支出就高达715.9万元，此外还有人工费、设备费及辅助材料费等共计283万元。经过近一年的精心养殖，第一年度的养殖丰收在望，最大单条银鱼已达14公分长，重6克，保守估计第一年度的银鱼销售收入应在2500万元以上。在投资将要产生收益的情况下，市农业局却要单方撕毁合同，在市农业局多方施加压力下，银鑫公司不得已于2004年7月3日与市农业局签订了终止协议。协议约定银鱼成熟银鑫公司捕捞结束后，双方签订的开发协议终止，但市农业局再次毁约损害银鑫公司利益。市农业局在2004年7月26日向社会公众发布通告，宣告2004年8月5日15时至2004年8月15日15时为银鱼捕捞作业时间。公告一出致使银鱼捕捞失控，大部分群众下湖肆意捕捞，市农业局仅安排银鑫公司在2004年8月21日至8月31日进行捕捞。养殖面积十万多亩的水面仅给十天的时间进行捕捞，市农业局的不当行为使银鑫公司丧失了对水库中银鱼捕捞和支配的权利，银鑫公司近千万元的投资，几千万元的养殖收益顷刻化为乌有。随着国际市场对银鱼的需求不断加大，导致银鑫公司的预期利益损失进一步扩大。在市农业局不断违约的情况下，市农业局于2004年9月4日又单方以文件形式终止了开发协议，但对银鑫公司的损失不予赔偿。综上所述，双方签订的开发协议合法有效，银鑫公司在合同签订后，基于对政府机关的信任，按照十年的规划投入了大量的人力、财力和物力进行银鱼开发。而时隔一年便被市农业局以一纸文件终止履行了合法有效的合同，使银鑫公司按照十年规划投入的资金及收益损失殆尽。市农业局终止开发协议是按照市政府的会议纪要要求做的，因此开发协议是市农业局与市政府共同终止的。故请求判令：1、被告市农业局赔偿损失4000万元、被告市政府承担连带赔偿责任；2、本案诉讼费用由二被告承担。
被告市农业局辩称：银鑫公司在履行2003年9月1日签订的开发协议期间，不能妥善处理与库区渔民的关系，多次与库区群众发生摩擦，以致于发生械斗、非法拘禁等多起治安案件，导致矛盾不断恶化，并且有逐步升级激化势态，已引发沿岸群众多次上访告状，银鑫公司与库区渔民之间的矛盾已经成为当时影响我市大局稳定的最大不安定因素。鉴于银鑫公司不能有效履行开发协议的约定，协议已经失去继续履行的基础。经双方充分协商，2004年7月3日在市委信访局、湛河区委、区政府领导见证下，双方在自愿平等的基础上签订了一份终止协议。银鑫公司称该协议是在市农业局多方施加压力情况下签订的，歪曲了事实和真相，该协议不存在任何的施加压力和胁迫，是一份合法有效的协议。该协议签订当日，市农业局即向市委提出《关于依法维护白龟山水库正常渔业秩序的请示》，市领导也召集各相关部门召开了“依法管理白龟山水库渔业捕捞秩序协调会”，要求各部门通力配合，做好水库银鱼捕捞工作。市农业局于2004年7月8日还张贴了《关于严禁在白龟山水库“禁渔期”内捕捞银鱼的通告》，并组织联合执法队昼夜对水库及周边进行巡逻执法，又于2004年7月28日发布《关于白龟山水库开库进行银鱼捕捞的通告》，捕捞时间定于2004年8月5日15时至8月15日15时。在此期间，因没有渔民申请船舶检验及申请办理捕捞许可证，8月5日至8月15日期间没有开库捕鱼。因此，银鑫公司诉称“公告一出致使银鱼捕捞失控，大部分群众下湖肆意捕捞”与事实严重不符。2004年8月18日，银鑫公司向市农业局提交渔船检验申请及捕捞银鱼申请，其申请捕捞时间为2004年8月20日至9月5日。市农业局于2004年8月20日给银鑫公司办理了六张捕捞许可证，捕捞时间规定在2004年8月21日至8月31日，银鑫公司在此期间进行了银鱼捕捞。按照终止协议约定，2004年银鱼捕捞结束后，开发协议终止，但银鑫公司在银鱼捕捞结束获得收益后，以银鱼被库区群众捕捞为由，多次要求市农业局赔偿损失，在其无理要求被拒绝后，银鑫公司开始采取非法手段，多次组织多人上访，以达到其目的。为彻底解决纠纷，市领导高度重视，多次召集相关部门协调，在政府相关领导的调解见证下，双方经过充分协商，终于在2005年1月25日签订一份协议，协议约定“农业局付给银鑫公司35万元补偿金，双方签订的开发协议终止，银鑫公司不再以银鱼开发纠纷为由上访。……今后农业局积极帮助支持银鑫公司向上级申报项目。”协议签订后，市农业局按约定及时付给银鑫公司补偿金35万元，并积极帮助其申报当年的项目，但因银鑫公司拖延申报养殖项目，导致上报项目超期，最终未被省里审批。综上所述，签订三份协议是双方的真实意思表示，三份协议都是合法有效的，应该得到法律的保护。市农业局按合同约定积极履行了相应的义务，银鑫公司在捕捞银鱼后也获得了收益并得到了巨额补偿，双方关于银鱼养殖开发的权利义务已经终止。银鑫公司提出4000万元损失的民事赔偿，均不在三份协议约定范围之内，该请求无事实根据和法律依据，请求依法驳回银鑫公司的诉讼请求。
被告市政府辩称：银鑫公司请求市政府承担连带赔偿责任没有依据。银鑫公司请求赔偿损失是因银鱼开发协议纠纷引起的，而签订合同的主体是银鑫公司和市农业局，市农业局虽属市政府的职能部门，但市农业局是具有独立法人资格的行政机关，其具有民事权利能力和民事行为能力，双方因合同纠纷需要承担的赔偿责任，依法由市农业局承担，该合同纠纷与市政府无关。银鑫公司与市农业局之间的合同已经双方法定代表人签字终止，是双方的真实意思表示，银鑫公司不应当再提出赔偿，请求依法驳回银鑫公司的诉讼请求。
经审理查明：市农业局与银鑫公司于2003年9月1日签订一份白龟山水库银鱼开发协议（以下简称开发协议），协议约定：双方联合开发白龟山水库银鱼资源，合作期限10年；协议期内，银鑫公司向市农业局支付银鱼资源养殖使用费，第一年10万元，第二年20万元，第三年30万元，从第四年起每年35万元；双方合作项目仅限银鱼一项，协议期内，市农业局负责白龟山水库银鱼资源渔政管理及生产管理，银鑫公司享有白龟山水库银鱼资源捕捞、收购和销售权；协议期内，银鑫公司协调库区群众关系，妥善处理争议纠纷，因处理不当造成的一切经济损失或赔偿由银鑫公司承担；协议期间，银鑫公司每年要有计划地向水库投入银鱼受精卵不少于1亿粒，但在引进鱼卵或自繁鱼卵之前，应事前征得渔政所同意，银鑫公司投放的银鱼受精卵，必须有市农业局水产技术部门制取，费用由银鑫公司承担，银鱼卵投放时，由市农业局技术部门出具对数量、质量的报告后，银鑫公司投放的银鱼卵才有效；协议期间，一方违约应赔偿另一方的经济损失，以当年的银鱼资源费为准等合同内容。
协议签订后，银鑫公司向市农业局交纳了第一年的银鱼资源养殖使用费10万元，经市农业局同意，双方将共同制取的银鱼受精卵及移植的活体银鱼投放到水库。由于银鑫公司在履行开发协议中与沿岸渔民发生纠纷，双方发生械斗，矛盾激化，造成开发协议无法继续履行，市农业局与银鑫公司经过协商，双方同意终止开发协议，并于2004年7月3日签订一份终止协议。协议约定：银鑫公司在银鱼成熟前5天向市农业局提出下库捕捞申请，由市农业局向市政府提出开库申请，并经市政府同意后，持捕捞证方可捕捞，沿库渔民持捕捞证同样可以捕捞；2004年银鱼捕捞结束后，双方签订的开发协议自行终止，双方互不追究对方的经济、民事、行政等一切责任。该协议签订后，市农业局成立了由公安、渔政管理等部门组成的联合执法队在水库周围昼夜巡逻，维护水库捕捞秩序，期间抓获了少数偷捕银鱼的渔民并拆除了偷捕工具。2004年7月28日，市农业局为规范捕捞秩序，发布了《关于白龟山水库开库进行银鱼捕捞的通告》，通告规定：参加银鱼捕捞作业的船只必须进行船舶检验，并办理银鱼捕捞许可证，捕捞时间为2004年8月5日15时至8月15日15时。通告期间没有渔民申请船舶检验和办理捕捞许可证。2004年8月18日，银鑫公司向市农业局提交了渔船检验申请及捕捞银鱼申请，申请捕捞时间为2004年8月20日至9月5日，市农业局根据银鑫公司的申请给银鑫公司办理了六张捕捞许可证（同日有4位渔民也申请办理了捕捞许可证），捕捞时间规定在2004年8月21日至8月31日，银鑫公司在该期间进行了银鱼捕捞。捕捞结束后，市农业局于2004年9月4日书面通知银鑫公司终止了开发协议。
之后，银鑫公司以市农业局、市政府终止开发协议给其造成经济损失为由上访。2005年1月25日，市农业局与银鑫公司经协商签订一份补偿协议，协议约定：一、市农业局同意付给银鑫公司35万元补偿金，补偿金支付后双方签订的开发协议终止，银鑫公司今后不再以银鱼开发纠纷为由上访；二、市农业局今后积极帮助支持银鑫公司向上级申报项目，以此弥补银鑫公司资金不足，使项目顺利实施。该协议签订后，市农业局于2005年1月28日付给银鑫公司35万元补偿金。
2005年4月6日，河南省财政厅、河南省农业厅下发“2005年农业专项资金项目指南通知”，通知要求各县市农业局、财政局于2005年5月8日前将申报的农业专项资金项目上报省财政厅、农业厅。市农业局接到通知后即通知银鑫公司申报项目，银鑫公司于2005年5月17日向市农业局递交了农业项目可行性报告，由于银鑫公司上报时间晚，错过了省评审时间，银鑫公司当年申报的项目没有批复。2006年4月20日，市农业局以特快专递形式给银鑫公司邮寄了2006年农业项目指南并通知银鑫公司申报项目，银鑫公司未申报。此后以市农业局未给其申报项目为由继续上访，要求市农业局赔偿终止合同造成的损失。
2007年1月19日，针对银鑫公司提出的市农业局与其解除《白龟山水库银鱼开发协议》造成700多万元经济损失要求赔偿的问题，市政府信访事项复查复核委员会成立联合调查组，对银鑫公司银鱼养殖投入情况及市农业局对该事项的处理情况进行认真审核和调查。根据联合调查组的调查情况，市政府信访事项复查复核委员会于2007年3月2日做出以下处理意见：一、依据联合调查组调查结果，银鑫公司履行与市农业局签订的《白龟山水库银鱼开发协议》期间，在白龟山水库养殖银鱼的总投入为137.x万元，银鑫公司捕捞银鱼售出后得款60万元，市农业局已补偿银鑫公司现金35万元，共计95万元，造成损失42.x万元；二、所造成的损失应由市农业局进行补偿；三、银鑫公司提出的其他补偿请求，无相关证据，不予支持。
2008年12月1日，银鑫公司以渔业承包合同纠纷为由诉至法院，要求市农业局赔偿损失4000万元，市政府承担连带赔偿责任。本案在审理中，银鑫公司提出和解申请，要求法院组织双方协商解决纠纷，并同意由市农业局、市政府为其解决项目问题。
上述事实有银鑫公司与市农业局签订的开发协议、终止协议、补偿协议、银鑫公司交纳银鱼资源养殖使用费收据、银鑫公司捕捞银鱼申请书、银鑫公司捕捞许可证、银鑫公司申请的农业项目报告、市农业局支付35万元补偿金收据、市政府信访事项复查复核委员会【政信复（2007）01】“关于平顶山市银鑫商贸有限公司信访事项的复查决定”、庭审笔录等证据证明，证据已经开庭质证。
本院认为：原告银鑫公司与被告市农业局经协商签订的开发协议、终止协议、补偿协议共三份协议，是双方的真实意思表示，协议内容不违反法律法规的规定，为有效协议。
按照协议约定，原告银鑫公司参加了2004年的银鱼捕捞至捕捞结束，市农业局已支付银鑫公司35万元补偿金，双方签订的开发协议终止。协议同时约定，开发协议终止后，市农业局积极帮助银鑫公司申报项目，市农业局虽为银鑫公司申报了当年的农业项目，但项目未批复，市农业局之后未再继续帮助银鑫公司申报项目，银鑫公司至今还未得到项目是事实。由于市农业局未完全履行帮助银鑫公司申报项目的义务，银鑫公司因未给其申报项目受到了一定的经济损失，对此市农业局负有一定的过错。根据双方协议约定及市政府信访事项复查复核委员会对银鑫公司银鱼养殖投入损失作出的认定及处理意见，市农业局应按约定继续帮助银鑫公司申报项目，并应依据市政府信访事项复查复核委员会认定的损失数额对银鑫公司进行补偿。银鑫公司要求市农业局赔偿4000万元损失无充分的证据证明，本院不予支持。此外，银鑫公司和市农业局之间签订并已履行的三份协议，市政府均未参加签订，市政府不是合同一方当事人，没有履行合同的义务。银鑫公司要求市政府承担连带赔偿责任没有事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，银鑫公司的诉讼请求，本院给予部分支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、《中华人民共和国民法通则》第一百三十四条第一款第（七）项、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十八条之规定，判决如下：
一、被告平顶山市农业局于本判决生效后十日内支付原告平顶山市银鑫商贸有限公司损失42.x万元及利息（利息按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率自2007年3月2日起计算至本判决限定的债务人履行债务期限内履行之日止）；
二、平顶山市银鑫商贸有限公司、平顶山市农业局继续履行双方于2005年1月25日所签协议第二条约定的内容；
三、驳回原告平顶山市银鑫商贸有限公司的其他诉讼请求。
如果被告平顶山市农业局未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费x元，由原告平顶山市银鑫商贸有限公司承担x元，由平顶山市农业局承担x元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长冯某
审判员曹蕊
审判员翟建生
二Ｏ一○年十月二十一日
书记员宁绿原
